Пенсионная реформа в России: история, результаты, перспективы

История общественно-политической дискуссии вокруг пенсионной реформы приближается к десятилетнему рубежу. Ее началом можно считать 1995 год — год разработки Правительственной Концепции реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, первого документа, в котором были системно изложены причины, вызывающие необходимость поиска кардинальных решений в пенсионной сфере, а также принципы, на которые должна опираться будущая национальная пенсионная система. Весь последующий период вопрос о пенсионной реформе не покидал политической повестки.

За прошедшее десятилетие пенсионная система пережила не один кризис — затяжной период дефицита Пенсионного фонда, главного финансового института системы, кризис неплатежей и задолженности, шок после дефолта 1998 г. и т. д. Каждый из этих кризисов давал свои уроки, вносил новые аргументы «за» и «против» реформы и влиял на формирование новых подходов к решению проблемы. На рубеже 2001-2002 гг. реформа вступила в стадию своей реализации — было принято новое пенсионное законодательство, которое принципиально изменило отношения в пенсионной системе.

Спустя десять лет после возникновения и пять лет после начала реализации пенсионной реформы имеет смысл обратиться к истории вопроса. Какие причины, вызнавшие необходимость реформы, оказались долгосрочными, а какие временными? Каковы были «политические развилки» при выработке концепций новой пенсионной системы? Какие цели преследовала реформа? Какими оказались ее первые результаты? В чем реализация реформы столкнулась с объективными препятствиями, а в чем были допущены политические ошибки и просчеты? Чему учит опыт российской пенсионной реформы? Наконец, каковы перспективы российской пенсионной системы?

Интерес к этим вопросам возрастает на фоне проявившихся тревожных признаков нового витка финансовых и прочих проблем вокруг пенсионной сферы. Носят ли они временный характер или же «сбой» дают ее основополагающие принципы?

Моя работа посвящено анализу этих вопросов. Главный предмет исследования — политика российского государства в пенсионной сфере в течение последнего десятилетия. Мне хотелось проанализировать не сами процессы в пенсионной области, а мотивы принятия/непринятия тех или иных решений, исследовать «коридоры политических возможностей», а также рассмотреть причины и последствия тех или иных политических действий.

1. Анализ ситуации в пенсионной сфере России в 1990 – е г.

Глобальный процесс старения населения принципиально меняет демографическую структуру населения планеты и социально-экономический баланс между поколениями. Этот процесс ставит вопрос о формах социальной поддержки пожилого населения и предъявляет новые требования к пенсионным системам. Поиски эффективных пенсионных систем идут во всем мире.

В России этот вопрос во всей остроте встал в середине 1990-х гг. Российская Федерация вступила в период экономических реформ с развитой пенсионной системой, которая формировалась на протяжении десятилетий и базировалась на так называемом принципе солидарности поколений, означающим перераспределение экономических ресурсов от работающего поколения в пользу населения пожилых возрастов, покинувших трудовую сферу и вышедших на пенсию. Наряду с серьезными социальными достижениями, к которым, прежде всего, относится создание всеобщей системы пенсионного обеспечения, охватывающей подавляющую часть населения, система характеризовалась целым рядом недостатков. К числу наиболее существенных относятся следующие:

1. Низкий уровень пенсионных выплат, которые не индексировались в случае повышения стоимости жизни или опережающего роста заработной платы. Поэтому работники, вышедшие на пенсию 20-30 лет назад, получали меньше «новых» пенсионеров, имеющих такие же стаж и квалификацию, да и работавших в тех же производственных условиях. По данным исследований уровня жизни, проведенных в 1980-е гг. , до 80% бедных в СССР были пенсионерами, причем старших возрастов.

2. Низкая дифференциация пенсий как продолжение и естественное следствие уравнительной политики в сфере доходов населения. Это означало крайне слабую зависимость размера пенсии от трудового вклада работника во время его трудовой жизни.

3. Относительно ранний возраст выхода на пенсию (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), что по мере старения населения увеличивало нагрузку на пенсионную систему.

4. Широко распространенная практика досрочного выхода на пенсию для различных категорий работников, что на практике служило фактором снижения реального пенсионного возраста.

Новое пенсионное законодательство, которое начало действовать в 1992 г. , представляло собой логическое продолжение ранее действовавшей пенсионной парадигмы и имело ярко выраженную социальную направленность: унификация норм пенсионного обеспечения для всех категорий занятых; введение социальных пенсий для лиц, не имеющих трудового стажа; установление размера пенсии, в равной степени зависящего от предыдущего заработка и трудового стажа, некоторые другие нормы, связанные с порядком расчетов пенсионных выплат, а также расширение списка льготных категорий для более раннего выхода на пенсию. В результате новый Закон привел к существенному увеличению числа пенсионеров в возрастах до официального пенсионного возраста. Так, в 1992-1993 гг. по сравнению с 1991 г. число ранних пенсионеров увеличилось не менее чем на 30%.

Главное новшество заключалось в том, что была введена выплата полного размера пенсии всем работающим пенсионерам без исключения. В результате состав населения старше трудоспособного возраста стал практически однородным: пенсию стали получать почти все пожилые граждане, независимо от прежних трудовых заслуг. Все упомянутые нормы привели к резкому увеличению объема социальных обязательств государства по пенсионному обеспечению своих граждан.

Далее в первую половину 1990-х гг. в сложных социально-экономических условиях переходного периода, сопровождавшихся падением реальных доходов многих социальных групп, на пенсионное обеспечение были возложены функции, ему несвойственные, — например, функция поддержания доходов некоторых категорий занятого населения в форме выплат пенсий «за выслугу лет» с сохранением права трудиться на том же рабочем месте, выплата пенсии работающим пенсионерам, назначение пенсий лицам, досрочно покинувшим рынок труда в связи с ростом открытой безработицы и пр.

Уже в самые первые годы реформ события к пенсионной сфере начали приобретать драматические черты. Либерализация цен 1992 г. вызвала падение реальных доходов всех социальных групп, в том числе и пенсионеров. Реальный размер пенсионных выплат уже в первые месяцы 1992 г. упал более чем в 2 раза. Резкое ухудшение макроэкономической ситуации и рост инфляции на рубеже 1994 - 1995 гг. привели к стремительному обесценению реальной покупательной способности пенсий, когда впервые с начала радикальной экономической реформы средний размер пенсии опустился ниже прожиточного уровня пенсионера. Естественно, это потребовало срочного повышения уровня пенсий. В результате Пенсионный фонд оказался не в состоянии выполнить свои обязательства, и 1995 г. стал началом кризиса задолженности ПФ. По состоянию на конец 1996 г, долг ПФ перед реципиентами составлял 12% от его годового бюджета.

ПФ и правительство, с одной стороны, предпринимали попытки погасить сформировавшуюся задолженность, а с другой, — продолжали сложный процесс индексаций. К концу 1995 г. объем задолженности удалось сократить, однако уже с самого начала 1996 г. она вновь стала интенсивно нарастать. Кризис принял откровенно хронический характер. Однако правительство не считало возможным говорить о кризисе собственно пенсионной системы, признавая лишь временный характер проблем. Однако уже в те годы экспертные оценки, основанные на макроэкономических и демографических прогнозах, показывали, что даже в самых благоприятных экономических условиях и подавления дефицита ПФ средний уровень реальной пенсии составит не более 120—140% от уровня прожиточного минимума пенсионера. Это означало, что задача поддержания достойного уровня жизни российских пенсионеров не втискивалась в действовавшую пенсионную систему и ее сохранение не сулило ничего, кроме поддержания нищенского образа жизни для российских пенсионеров. Последующие события подтвердили, что проблема носит системный характер, и выдвинули пенсионный вопрос на первый план среди задач, стоящих перед российской экономикой. Проблема переросла в масштабную общественно-политическую и научную дискуссию о направлениях и перспективах реформирования пенсионной сферы России в целом.

Подводя итоги, можно выделить, по крайней мере, четыре основные группы причин критической ситуации, возникшей в области пенсионного обеспечения, которые в принципе заставили говорить о необходимости пенсионной реформы.

Первая группа имеет демографический характер и связана с тенденцией интенсивного старения российского населения. Численность возрастных групп свыше 60 лет за последние пятьдесят лет практически удвоилась и продолжает расти опережающими темпами по сравнению с другими возрастными группами. Нормальное же функционирование системы, основанной на идее солидарности поколений, возможно лишь при соотношении 10:1 (на одного пенсионера должно приходиться десять плательщиков пенсионных взносов). В России уже в 1990-е гг. это соотношение (так называемый «коэффициент поддержки», рассчитываемый как отношение числа лиц в возрасте от 20 лет до пенсионного возраста, нормативно установленного в данной стране, к числу лиц старше этого пенсионного возраста) составляло 2,7 . Увеличение доли пожилых неизбежно ведет к усилению налоговой нагрузки на работающее население.

Вторая группа причин также касается соотношения численности плательщиков и получателей, имеет не демографическую, а экономическую природу. В 1990-е гг. наметилась устойчивая тенденция сокращения численности занятого населения и особенно той его части, которая занята в общественном производстве и является плательщиком взносов в Пенсионный фонд. Тем самым, сдвиги на рынке труда существенно усугубили влияние демографических факторов.

В рамках пенсионной системы распределительного типа это объективно вынуждает поддерживать очень высокий уровень тарифов взносов в Пенсионный фонд, в середине 1990-х гг. его значение достигало 29% от фонда оплаты труда. Столь высокий тариф отчислений наряду с прочими налогами и обязательными взносами во внебюджетные фонды имел своим негативным следствием ярко выраженную тенденцию к уклонению плательщиков от уплаты налогов и обязательных отчислений. Наибольшие масштабы процесс «бегства от налогов» приобрел в негосударственном секторе экономики.

Третья группа причин связана с относительно низким пенсионным возрастом и широким распространением системы досрочного выхода на пенсию, что в среднем снижало общий возраст на 3-5 лет. Это правовая и институциональная причина, которую, казалось бы, можно устранить законодательным путем. Однако, как показывает мировой опыт, изменение пенсионного возраста относится к числу наиболее чувствительных для населения вопросов и встречает серьезное общественное противодействие. Последующие события в России лишь подтвердили этот факт.

Четвертая группа причин — финансово-экономические: рост задолженности предприятий по заработной плате из-за отсутствия прямого финансирования из бюджетов разных уровней и рост объеме невыплаченной заработной платы; значительное расширение масштабов натурального (бартерного обмена между товаропроизводителями; широкомасштабное использование денежных наличных средств в экономической деятельности; использование предприятиями специальных ссудных счетов; применение и натуральных форм оплаты труда и пр. ).

При выборе пенсионной стратегии предлагаемые решения были довольно различны. В принципиальном плане при выборе социальной стратегии в пенсионной сфере существовало несколько альтернатив.

Первая - повышение доходов ПФ, что соответственно требовало повышения тарифов отчисления. Однако уже в тот период вряд ли требовались доказательства того факта, что общая налоговая нагрузка на товаропроизводителей достигла роковой черты, превратившись в тормоз экономического роста.

Вторая — снижение расходов ПФ. Снижение расходов теоретически может происходить лишь под влиянием сокращения численности реципиентов пенсий. Но даже демографически мотивированное сокращение лиц пенсионных возрастов за счет повышения пенсионного возраста, как показывает анализ, принципиально не спасает пенсионную систему, построенную на распределительном принципе. В любом случае ее зависимость от демографических факторов столь высока, что задача обеспечения финансовой устойчивости системы не имеет идеального решения.

Третья — поиски радикальных схем реформирования пенсионной системы, которые позволили бы решить следующие стратегические задачи:

• снижение зависимости пенсионной системы от демографических факторов;

• усиление связи размера пенсий с реальным трудовым вкладом гражданина в течение его деловой жизни;

• повышение ответственности работника за финансирование будущей пенсии;

• обеспечение достойного уровня пенсии в реальном исчислении;

• обеспечение финансовой устойчивости пенсионной сферы.

Специфические задачи, которые следуют из текущей экономической и политической ситуации постреформенной России:

• легализация трудовых доходов;

• снижение налогового бремени на работодателя;

• устранение государственного монополизма в пенсионной сфере;

•снижение зависимости пенсионной системы от политических факторов.

2. Обзор основных концепций пенсионных реформ в России

Прежде чем анализировать процесс выработки решений по реформированию пенсионной системы в России, имеет смысл обратиться к мировому опыту и общим принципам организации пенсионных систем.

2. 1. Общие принципы построения пенсионных систем

Существенное повышение уровни государственного пенсионного обеспечения и начавшееся старение населения в развитых странах привели к тому, что финансовая нагрузка, связанная с содержанием пожилых, существенно возросла. Перспективы развития государственных пенсионных систем становятся все более проблематичными.

В зависимости от принципа расчета пенсионных выплат и принципа их финансирования нее многообразие пенсионных программ может быть объединено в четыре основных типа. В соответствии с методом, на основе которого финансируются пенсионные выплаты, различают распределительный и накопительный принципы финансирования. В зависимости же от принятого метода расчета пенсионные программы могут быть с установленным размером выплат либо с установленным размером взносов.

Распределительный принцип финансирования означает, что взносы, уплачиваемые в течение определенного периода, используются на выплату пенсий, предоставляемых в том же периоде. Индивидуальная доходность «зрелой распределительной системы зависит от соотношения коэффициентов поддержки и динамики реальной заработной платы. Очевидно, что если снижение коэффициента поддержки компенсируется пропорциональным ростом заработной платы, параметры пенсионной системы — ставка взносов или размер пенсии — останутся неизменными. Однако, как правило, ухудшение коэффициента поддержки выводит распределительную систему из равновесия. В долгосрочной перспективе под влиянием общемировой демографической тенденции старения населения государственные программы, основанные на распределительном принципе финансирования, оказываются в состоянии финансового кризиса, а и некоторых случаях становятся неплатежеспособными. Такие меры, как: (1) повышение пенсионного возраста, (2) сокращение размеров пособий. (3) увеличение страхового тарифа, или их комбинация, — позволяют избежать финансового кризиса, по крайней мере, в среднесрочной перспективе, однако их реализация часто сдерживается политическими факторами.

Накопительное финансирование предполагает предварительное резервирование средств, необходимых для выплаты пенсий, и их размещение на финансовых рынках. Уровень накопления определяется тем, в какой степени финансовые активы пенсионных фондов обеспечивают дисконтированную стоимость будущих пенсионных обязательств. Системы, стоимость финансовых активов которых равна стоимости обязательств перед участниками, называются системами с полным финансированием. В системах с распределительным финансированием уровень накопления, соответственно, равен нулю.

На макроуровне принципиального различия между этими двумя видами финансирования не существует, поскольку в обоих случаях работник будет претендовать на часть продукта, произведенного будущими поколениями. Поэтому предпочтительность того или иного принципа финансирования пенсионного обеспечения определяется демографическими и экономическими тенденциями. Очевидно, что норма прибыли на вложения в накопительную систему будет равна среднегодовой ставке процента по вкладам, тогда как прибыльность распределительной системы будет определяться через сумму годового прироста средней заработной платы плательщиков взносов и среднего прироста их численности. В то время, когда происходило окончательное оформление ныне действующих распределительных систем (1950—1960-е гг. ), приросты зарплаты и занятости вместе превышали среднюю процентную ставку. В 1980—1990-е гг. сложилась обратная ситуация, и накопительные программы представлялись более привлекательными.

Существует мнение, что накопительная система приводит к существенному повышению нормы сбережений и инвестиций — как за счет роста пенсионных накоплений, так и за счет формирования страховых резервов в других отраслях социального страхования, — и таким образом способствует экономическому росту. К сожалению, это суждение не подкреплено однозначными практическими наблюдениями. Вполне возможно, что совокупная норма сбережений вырастет во время развития накопительной системы, как это случилось в Чили. Однако теоретически сформировавшаяся накопительная система может действовать и при нулевых чистых сбережениях, когда накопления молодых поколений будут равны расходованию сбережений старшими поколениями.

В зависимости от принятого метода расчета и накопительные, и распределительные пенсионные программы могут быть с установленным размером выплат либо с установленным размером взносов. Можно выделить две основные категории: системы с фиксированными абсолютными размерами пенсий, которые не зависят от величины заработка, и системы, в которых размер пенсий определяется пропорционально величине заработка. Исчисление размера пенсий в определенной пропорции к заработку вызывает, по крайней мере, два вопроса: какой процент заработка следует отражать в пенсии и за какой период следует учитывать заработок.

В то же время имеются пенсионные системы, положениями которых предусматриваются только размеры взносов, уплачиваемых самими работниками или работодателями в их пользу. Уровень пенсионных взносов определяется в момент возникновения права на пенсию, исходя из того, какими финансовыми возможностями располагает система. Такие системы называются системами с установленным размером взносов. Взносы в эти системы могут устанавливаться в зависимости от величины заработка или в фиксированных абсолютных размерах.

В зависимости от принятого метода финансирования размер пенсии будет зависеть от общей суммы взносов и инвестиционного дохода (накопительное финансирование) либо от количества пенсионных баллов, или пунктов, накопленных работником в течение всей трудовой жизни (распределительная система). В целом этот метод обеспечивает более тесную связь между размером пенсий и размером страховых взносов и, таким образом, повышает заинтересованность застрахованных в своевременном отчислении средств.

Основным аргументом в поддержку приватизации (разгосударствления) управления пенсионной системой является эффективность вложения средств. Легко подтвердить, что доходность государственных пенсионных фондов, как правило, ниже той, которая могла бы быть получена в частном секторе. Вместе с тем здесь существует проблема степени доверия к государству и к рыночным структурам. Последний аргумент оказался особенно важным для стран с переходной экономикой.

В заключение отмечу, что у каждой модели пенсионной системы — распределительной, профессиональной и накопительной — есть свои плюсы и минусы, достоинства и риски . И хотя переход к частной и основанной на накопительных принципах финансирования пенсионной системе привлекателен для многих стран, переход этот нельзя назвать простым и однозначным. Большинство зарубежных стран идут по пути комбинирования различных элементов в единой национальной пенсионной системе. Соотношение же этих элементов должно определяться исходя из политической и социально-экономической ситуации в стране.

2. 2. Дискурс 1995-2000 гг. Правительственная Концепция реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации 1995 г.

Итак, необходимость кардинальной пенсионной реформы в свете драматических событий в середине 1990-х гг. стала очевидна. Это осознали не только специалисты. В августе 1995 г. Правительство утвердило «Концепцию реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». В Концепции признавалась неэффективность действовавших принципов построения системы пенсионного обеспечения и наряду с реализацией прав граждан на пенсионное обеспечение в качестве основных целей выдвигались:

• обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;

• адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыночным отношениям в Российской Федерации;

• рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий;

• повышение эффективности пенсионного обеспечения граждан путем совершенствования системы управления.

Российская пенсионная система так же, как и в большинстве зарубежных стран, должна была базироваться на комбинации различных пенсионных моделей. В Концепции предусматривалось создание трехуровневой системы пенсионного обеспечения. Первый уровень системы государственных пенсий составляли базовые (социальные) пенсии, одинаковые для всех и не зависящие от основания назначения пенсии и трудового стажа, которые в перспективе должны были заменить социальные пенсии. Второй уровень - трудовые (страховые) пенсии. В ходе реформы они должны были быть очищены от несвойственных им функций и соответствовать природе солидарности поколений работников наемного труда, на которой базируется социальное страхование. Из этого следовала принципиальное требование к реформе трудовых пенсий - соответствие условий предоставления размеров пенсий объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица, выражаемого в продолжительности страхования и величине взносов. В Концепции для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы. Наконец, третий уровень в пенсионном обеспечении должны были составить негосударственные пенсии.

Негосударственное пенсионное обеспечение в общей пенсионной системе России рассматривалось как дополнительное по отношению к государственному, которое может осуществляться как форме дополнительных профессиональных программ отдельных предприятий, отраслей экономик либо территорий, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах. Обе эти формы имеют право на существование и должны развиваться. Вместе с тем, согласно Концепции 1995г. , становление и развитие профессиональных программ на современном этапе объявлялось приоритетной задачей и должно было стимулироваться в первую очередь.

С самого начала обсуждения концепции были очевиден ряд системных противоречий. С одно стороны, провозглашался страховой принцип финансирования трудовых пенсий, в связи с чем намечалось ввести персонифицированный учет страховых взносов на протяжении всей трудовой ни работника. Использование страхового подхода означает, что размер трудовой пенсии должен определяться величиной страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, что позволяло бы повысить заинтересованность работников в уплате страховых взносов и тем самым увеличить поступления Пенсионный фонд. С другой стороны, в Концепции по-прежнему было сохранено понятие «период учета заработка для исчисления пенсии» - не более пяти лет.

Очевидно также, что провозглашение перехода к назначению трудовых пенсий в зависимости размеров страховых взносов предполагает полный пересмотр порядка выплаты досрочных пенсий путем передачи их финансирования в соответствующие дополнительные пенсионные системы. Между тем, декларируя необходимость создания таких систем, Концепция не предусматривала никак реальных шагов в этом направлении.

Оценивая эту Концепцию в целом, нельзя не отметить, что хотя именно там было впервые введено понятие трехуровневой системы пенсионного обеспечения, предлагаемые изменения государственной системы сводились в основном к корректировке ее отдельных параметров. Этот вариант пенсионной реформы был самым консервативным из всех появившихся за последние десять лет.

2. 3. Правительственные законопроекты в 1996 г.

За время, прошедшее после принятия Правительством Концепции 1995 г. до начала 1997 г. , официальной позиции происходили лишь незначительные изменения. Так, в частности, в 1996 г. Министерством труда и социального развития были подготовлены проекты законов «Об основах пенсионной системы в Российской Федерации» и «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Последний документ заслуживает более пристального внимания, поскольку в нем были впервые сформулированы конкретные шаги по реформированию пенсионной системы в соответствии с принципами, изложенными в Концепции 1995 г. В частности, предполагалось провести следующие мероприятия:

• повышение, начиная с 2000 г. пенсионного возраста на четыре месяца в год с тем, чтобы в конечном счете довести пенсионный возраст до 65 (мужчины) и 60 (женщины) лет;

• разбиение трудовой пенсии на две составляющие: базовую и страховую части пенсии, причем базовая пенсия объявлялась одинаковой для всех минимальной государственной гарантией;

• формирование страховой части трудовой пенсии в зависимости от продолжительности трудового стажа работника (каждый год стажа увеличивает пенсию на фиксированный процент) и от заработка работника в течение последних пяти лет, а в перспективе — в зависимости от заработка на протяжении всей трудовой жизни.

Все остальные принципиальные положения предлагаемого законопроекта повторяли действовавший тогда закон «О государственных пенсиях в РСФСР». Количественные оценки финансового состояния пенсионной системы в случае ее реформирования на основе проекта закона «О государственных пенсиях в Российской Федерации» показали, что этот вариант пенсионной реформы был способен обеспечить стабилизацию финансового состояния пенсионной системы для современного поколения пенсионеров, а также для большинства работников, чей возраст в тот момент превышал 35 лет. Вместе с тем, та часть населения России, которая находилась в возрасте до 30 лет, начала бы выходить па пенсию в период постепенного ухудшения финансового положения Пенсионного фонда. Эта часть населения имела бы гораздо менее благоприятные условия пенсионного обеспечения, чем предшествующее поколение пенсионеров. Иными словами, вариант пенсионной реформы, предложенный в проекте закона «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (1996 г. ), был не способен гарантировать финансовую устойчивость пенсионной системы в пределах всей жизни современных россиян в возрасте до 30 лет. Поэтому после 2025-2030 г. развитие по этому варианту потребовало бы осуществления еще одной пенсионной реформы, связанной либо с дальнейшим повышением пенсионного возраста, либо с введением накопительных принципов финансирования пенсий.

Вместе с тем, реформирование досрочных пенсий в соответствии с основными положениями проекта могло не привести к ожидаемому улучшению финансового состояния пенсионной системы в целом. В проекте предлагалось продолжить финансирование льгот по досрочному выходу на пенсию в рамках распределительной системы за счет взимания специальных дополнительных налогов с работодателей. Опасность такого подхода состояла в том, что льготы по досрочному выходу на пенсию остаются объектом политических манипуляций и предусматривают перекрестное субсидирование.

Однако самое главное - это то, что улучшение ситуации в пенсионной сфере по данному сценарию пенсионной реформы достигалось только за счет одновременного реформирования досрочных пенсий и повышения пенсионною возраста у женщин и мужчин, что могло оказаться политически абсолютно не приемлемым.

2. 4. Развитие концепции пенсионной реформы в 1997 г.

Следующий 1997 г. стал наиболее продуктивным с точки зрения выработки конкретных предложений по реформированию пенсионной системы. В 1997 г. специально созданная рабочая группа Министерства труда и социального развития России, ориентируясь на успешный опыт чилийской пенсионной реформы и рекомендации Всемирного банка, разработала новую модель, получившую название трехуровневой концепции пенсионного обеспечения. Основное отличие повой концепции состояло во внедрении обязательного накопительного компонента финансирования пенсий на основе индивидуальных счетов и с передачей управления накоплением частным компаниям. Согласно этой модели новая пенсионная система должна включать три уровня.

Первый уровень: система унифицированных по размерам и условиям социальных пенсий, предоставляемых за счет общих налоговых поступлений и после обязательной проверки нуждаемости лишь тем лицам, которые не имели возможности накопить необходимые для проживания в старости средства и не имеют иных источников средств к существованию в пенсионном возрасте.

Второй уровень: обязательная накопительная система, охватывающая всех лиц, работающих по найму, построенная на принципе индивидуального финансирования пенсии каждым работником счет отчисления процента от заработной платы и инвестиционного дохода, получаемого на протяжении всего периода трудовой деятельности.

Третий уровень: дополнительные пенсионные системы, включающие как обязательные для отдельных категорий работодателей, так и имеющие добровольный характер элементы, позволяющие достигать более высоких стандартов пенсионного обеспечения.

Очевидно, что при переходе к накопительной системе неизбежен период, когда обе системы — и распределительная, и накопительная — должны были сосуществовать, и было необходимо учитывать финансовые ограничения начального периода перехода, а также возможности привлечь дополнительные источники финансирования. Вопрос о стоимости перехода и источниках его финансирования — ключевой при принятии решения о темпах и масштабах преобразований. В свою очередь величина издержек перехода во многом зависит от того, какие возрастные когорты населения и на каких условиях включаются в новую систему, предполагающую использование накопительных принципов.

В промежуточном варианте накопительной концепции, рассмотренном на коллегии Министерства труда и социального развития России в июле 1997 г. , предполагалось начать реформу пенсионной системы с 1 января 1998 г. по следующей схеме. Право перечислять часть страховых взносов (сумму, эквивалентную 10% заработной платы) на индивидуальные пенсионные счета предоставлялось гражданам в возрасте от 30 до 40 лет (умеренный вариант реформы), от 30 до 45 лет (промежуточный вариант) и от 30 до 55 лет (радикальный вариант). При этом участие в накопительной пенсионной системе являлось обязательным для всех лиц, достигающих 30-летнего возраста. Таким образом, реформой не охватывались работники, чей возраст на момент начала реформы превышал 40 (45 или 55) лет. Что касается работников младше 30 лет, то в соответствии с рассматриваемым вариантом в течение первых 20 лет после начала реформы они сами и их работодатели должны были в обязательном порядке перечислять взносы в Пенсионный фонд РФ, а не на индивидуальные пенсионные счета.

Согласно рассматриваемой концепции реформы, все граждане, участвовавшие в накопительной системе, теряли право получение в будущем государственной пенсии из ПФ. Возможность компенсации хотя бы части взносов, уже уплаченных работником в ПФ, не рассматривалась, поскольку такая компенсация неизбежно привела бы к росту издержек перехода.

Всегда существуют лица, которые не сумеют по тем или иным причинам накопить себе пенсия на индивидуальных счетах. К ним относятся мало зарабатывающие, безработные, лица БОМЖ, беженцы. Для этих категорий граждан предполагалось установить государственную минимально гарантированную пенсию (на уровне 70—80% прожиточного минимума пенсионера), которая должна была выплачиваться из бюджета как мера социальной защиты.

Расходы на финансирование реформы исчислялись из предпосылки о том, что все граждане, имеющие право перейти в новую систему, воспользуются им. В результате ожидаемые потери взносов Пенсионного фонда за первый год реформы, по оценкам авторов, должны были составить 0,5 до 0,6% ВВП при применении умеренного варианта реформы и от 0,8 до 0,9% ВВП при приме нении промежуточного варианта реформы.

В качестве возможных источников финансирования авторы рассматриваемой концепции называли кредит от Всемирного банка (на покрытие издержек в первый год реформы), бюджетное финансирование и доходы от реформирования отраслевых пенсий.

В соответствии с промежуточным вариантом реформирования пенсионной системы, реформу льготных (досрочных) пенсий также предполагалось начать с 1 января 1998 г. С этого момента ответственность за компенсацию работнику вредных условий труда перекладывалась на работодателя. Последний должен уплачивать за таких работников дополнительный страховой взнос, устанавливаемый в виде процента к заработной плате. При этом право на досрочный выход на пенсию с получением государственной пенсии сохранялось за теми, кто к моменту начала реформы выработал не менее половины требуемого специального стажа. Кроме того, предполагалось конвертировать в ценные бумаги накопленный долг досрочным пенсионерам, уже находящимся на пенсии, а также работникам, которым до выхода на досрочную пенсию осталось не более пяти лет.

Данный вариант реформы страдал нерешенностью целого ряда проблем, что заставило отнестись к нему с большой степенью осторожности.

Модель недооценивала тот факт, что Россия относится к числу стран с крайне высокой социальной и доходной дифференциацией общества. Дифференциация, даже измеренная на основе официальной статистики как соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченных групп населения, в России достигает 13-14-кратного уровня. При переходе к накопительному принципу столь высокая дифференциация доходов и заработной платы не позволила бы гарантировать большей части населения приемлемый уровень пенсий.

Несмотря на то, что формально предлагаемая реформа была адресована практически всему населению России, реально степень его участия оказалась бы значительно ниже. Низкодоходные категории населения, не имеющие возможностей для накопления суммы, необходимой для самостоятельного финансирования своих будущих пенсий (их доля составляет около 20% населения), остались бы участниками государственной распределительной системы. Кроме того, стимулов к участию в накоплении у низкооплачиваемых работников молодых возрастов, перемешенных новым законодательством в накопительное «поле», нет, поскольку их витальными задачами является обеспечение текущего уровня потребления, а не долгосрочные сбережения. Следовательно, тенденция к сокрытию доходов была бы сохранена и привела бы к сокращению сумм сбережений и участия населения в накопительной системе. Высокодоходные группы трудоспособного населения тем более не заинтересованы в финансировании своих будущих пенсий через систему пенсионного обеспечения вне зависимости от типа последней. Эта социальная группа имеет доступ к финансовым рынкам с более выгодными для них экономическими условиями. Несмотря на то, что с точки зрения сокращения участия населения в пенсионной системе численность этой группы относительно невелика, сумма активов финансовых институтов пенсионной системы оказалась бы значительно ниже ожидаемой.

Реализация в полном объеме предлагаемого подхода привела бы к усилению существующих диспропорций в оплате труда и доходах трудоспособного населения на доходы лиц пенсионных возрастов. Резкое дифференцирование размеров пенсий стало бы дополнительным фактором социального расслоения.

Ограничения но возрасту (от 30 лет) в первом сценарии пенсионной реформы были предприняты с тем, чтобы сохранить за ПФ известную долю поступлений, необходимую для финансирования текущих выплат. Подобное решение снижало возможности молодежи накопить достаточную сумму средств на индивидуальных счетах. Впоследствии им пришлось бы отчислять на именные счета средства по большему тарифу. Одновременно данное решение могло спровоцировать уклонение этой категории плательщиков от отчислений в ПФ, поскольку они должны были платить взносы в систему, по которой не приобретут впоследствии никаких прав.

В проекте не предусматривалось каких бы то ни было механизмов «осовременивания» размера выплачиваемых в распределительной системе пенсий и их увязки с уровнем заработной платы, на который начислялись страховые взносы в Пенсионный фонд РФ. Здесь явно нарушался принцип социальной справедливости по отношению к лицам, остающимся в распределительной системе, что могло вызвать определенное политическое напряжение.

Ориентируясь на новозеландский вариант пенсионной реформы, авторы концепции предполагали ввести возможность наследования пенсионных сбережений. С одной стороны, это создавало дополнительный стимул к формированию таких сбережений, с другой, — не исключено, что результатом могло быть снижение склонности к сбережению у наследующих поколений. Из этого вытек также вопрос, за счет каких источников могут финансироваться пенсии тем гражданам, продолжительность жизни которых превысит ожидаемую, но они исчерпали все накопленные сбережения. В концепции также не были рассмотрены последствия повышения пенсионного возраста. Очевидно, что оценка стоимости реформы должна была включать совокупные затраты государства, которые оно вынуждено будет нести в связи с повышением пенсионных возрастов вне зависимости от времени и темпа их изменения, а также конкретной формы расходов (пособия по безработице или материальная помощь лицам, длительное время не имеющим работы, доплаты на иждивенцев, пособия по нуждаемости и т. д. ).

На стадии проработки реформы отсутствовала сколько-нибудь ясная программа конкретных направлений инвестирования сбережений населения, которые могут быть аккумулированы в накопительной пенсионной системе. Практически не был проработан механизм начального осуществления реформы.

Итоговый вариант новой Концепции был вынесен осенью 1997 г. на заседание Комиссии по экономической реформе. За это время в концепцию реформирования пенсионной системы на основе накопительных принципов были внесены существенные изменения, а ее начало сдвинуто 1 января 1999 г. Во-первых, были изменены возрастные границы работников, имеющих право участвовать в накопительной системе. Во-вторых, было рассмотрено несколько вариантов участия накопительной системе, различавшихся по возрастным интервалам вхождения в накопительную систему. Позиция Правительства в отношении лиц, не сумевших накопить на пенсию, не изменилась — этой категории граждан предполагалось выплачивать финансируемую из бюджета минимальную пенсию на уровне 70—80% прожиточного минимума.

В итоговом сценарии был изменен порядок расчета величины накопленного долга и общей мы дополнительных взносов, уплачиваемой предприятием за лиц, работающих во вредных условиях труда. При этом дополнительные страховые взносы работодателя, поступающие в ПФ, рассматривались как один из существенных источников финансирования издержек перехода к накопительной системе. Предполагалось, что эта мера будет носить временный характер, и ставка дополнительна взносов будет уменьшаться по мере сокращения численности льготных пенсионеров, выходящих пенсию по старым правилам, т. е. в течение 15—17 лет.

Экспертиза показывала, что переход к накопительным принципам финансирования позволял нейтрализовать влияние демографического фактора на финансовую устойчивость пенсионной системы в долгосрочной перспективе. Однако при выборе варианта перехода было необходимо учитывать, с одной стороны, финансовые ограничения начального периода перехода (возможности найти дополнительные источники финансирования), а с другой, — возможность ускорения процесса перехода в последующие годы, с тем, чтобы сократить период сосуществования двух систем, финансирование которых ложится на плечи работающего поколения.

Вместе с тем, учитывая достаточно быстрый переход к накопительной системе, предусмотренный итоговым вариантом Концепции, открытым оставался вопрос о том, сумеет ли российская финансовая система переварить быстро растущие пенсионные накопления. Учитывая молодость российских финансовых рынков и потрясения, уже пережитые Юго-Восточной Азией, размещение всех средств пенсионной системы в финансовых активах представлялось опасным, это показало и дальнейшее развитие событий.

На заседании Правительства России было отмечено, что требуется корректировка программы пенсионной реформы: сочетание распределительных и накопительных принципов при формировании пенсий с соблюдением государственных гарантий пенсионного обеспечения населения; возможность ведения в рамках персонифицированного учета системы условно накопительных именных счетов; развитие дополнительных обязательных и добровольных профессиональных пенсионных систем с применением накопительных элементов при их формировании; формирование нормативно-правовой базы негосударственного пенсионного страхования и пр. Доработка Концепции 1997 года с учетом этих рекомендаций потребовала обращения к опыту пенсионных реформ в европейских странах, в частности, Швеции и Польше. Население обеих стран интенсивно стареет, а пенсионная система обременяет экономику страны еще больше, чем в России. Польша к тому же имела относительно неразвитые финансовые рынки. Результатом доработки стала Программа пенсионной реформы, проект которой был рассмотрен и одобрен на очередном заседании Правительства в конце 1997 г. В мае 1998 г. Программа была утверждена.

В Программе предлагалась принятая во многих странах смешанная пенсионная система, построенная на реализации следующих трех уровней пенсионного обеспечения граждан.

1. Государственное пенсионное страхование — ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается в зависимости от страхового (трудового) стажа, уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление и за счет инвестиционного дохода от их размещения.

2. Государственное пенсионное обеспечение — для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, а также для отдельных категорий граждан (госслужащие, военнослужащие и др. ) за счет средств федерального бюджета.

3. Дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое по накопительным схемам за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.

В итоге наиболее дебатируемый вопрос — переходить ли к накопительному методу страхования в качестве основного элемента трудовой пенсии (концепции трехуровневой системы 1997г. ) или ограничиться модернизацией распределительной пенсионной системы (Концепция 1995 г. ) — был решен в пользу создания смешанного варианта. Тем самым Программа существенным образом отличалась от накопительных концепций Правительства и являлась, скорее, продолжением Концепции 1995 г. с учетом произошедших изменений н законодательстве.

Согласно Программе 1998 года, трудовая пенсия должна была складываться из двух частей - большей, условно-накопительной, и меньшей, накопительной. Условно-накопительные счета отличаются от «безусловно» накопительных только тем, что средства, зачисляемые на них, не размещаются в финансовых активах, а расходуются на выплату пенсий в текущем периоде. Тем самым решаются две задачи: зашита от финансовых рисков и сохранение средств и пенсионной системе. Поскольку работник получает информацию о состоянии счета (поступивших взносах и «доходе» в виде величины индексации сформированного условного «пенсионного капитала»), у него создается иллюзия реального личного счета, что изменяет его отношение к пенсионным отчислениям. При выходе на пенсию условный «пенсионный капитал» конвертируется в регулярные пенсионные выплаты с учетом изменений в периоде ожидаемой продолжительности жизни в пенсионных возрастах. Это позволяет более последовательно проводить идею страхового подхода к определению размера пенсий. Размер трудовых пенсий исчисляется только исходя из страховых признаков: возраста, страхового стажа и страховых взносов, поступивших на условно-накопительные счета.

Программа предлагала осуществление одной из наиболее растянутых во времени пенсионных реформ, известных на данный момент в мировой практике. Это позволяло растянуть во времени переход к накопительной системе, обеспечив медленное возрастание нагрузки па финансовые рынки. В отличие от рассмотренных выше накопительных концепций правительства Программа охватывала все работающее население страны, но в ней существенным образом был снижен размер взносов, перечисляемых в накопительную компоненту. Накопительные пенсионные взносы и накопленные доходы от их инвестирования образовывали пенсионные резервы, которые подлежали инвестированию ПФ через независимые управляющие компании и могли расходоваться лишь из выплату трудовых накопительных пенсий лицам, имеющим соответствующие накопления на именных накопительных счетах в ПФ. Назначение и выплата пенсий, финансируемых из распределительного и накопительного источников, должны были производиться ПФ раздельно друг от друга, Учитывая всеобщий характер включения работников в накопительную схему и незначительность накопленных ресурсов для работников, выходящих на пенсию в течение первых пяти лет с момента введения накопительных элементов, ресурсы накопительной системы на частичное финансирование выплат пенсий предполагалось использовать лишь после 2005 г. Таким образом, лишь спустя шесть лет после начала реформы трудовые пенсии для большинства вновь выходящих на пенсию по старости должны были быть дополнены накопительной пенсией, назначаемой, но данным именных накопительных счетов и выплачиваемых независимо от трудовой пенсии, финансируемой из распределительного источника. По мере роста пенсионных накоплений застрахованных лиц относительный размер трудовой пенсии, финансируемой из накопительного источника, должен был возрастать и в перспективе составить около 50% общей величины трудовой пенсии.

Благодаря организации распределительной компоненты системы в форме условно-накопительных счетов в Программе, в отличие от Концепции 1995 г. и от реализуемой в настоящее время пенсионной реформы, размер всей заработанной пенсии зависел от изменений в ожидаемой продолжительности жизни. Предполагалось определять величину пенсии (отдельно для мужчин и женщин путем деления условного или реального капитала на ожидаемую продолжительность жизни в случае необходимости поправочного коэффициента). Это позволяло, с одной стороны, минимизировать влияние фактора старения на пенсионную систему, а с другой, — снимало с повестки дня вопрос о повышении пенсионного возраста, поскольку предполагалось, что уменьшение размера пенсии под влиянием демографических изменений будет побуждать людей к тому, чтобы дольше оставаться на рынке пруда. Было рекомендовано перейти к индексации назначенных пенсий по темпу инфляции. Социальные пенсии были оставлены для лиц, не сумевших заработать трудовую пенсию. Уменьшить обязательства государственной пенсионной системы должна была также реформа льготных досрочных пенсий за работу в особых условиях труда: эти пенсии предполагалось заменить обязательными профессиональными пенсионными программами, финансируемыми на основе накопительных программ.

Вместе с чем, Программа пенсионной реформы 1998 г. имела ряд существенных недостатков:

1. В Программе отсутствовали количественные оценки предлагаемых в ней мер по реформированию пенсионной системы. Не было сделано оценок издержек перехода. Не были также ясны ответы на принципиальные вопросы: Будет ли достаточно текущих поступлений в ПФ? Каковы потери Пенсионного фонда в связи с поэтапным введением накопительного финансирования? Каково сокращение расходной части в связи с тем, что часть пенсии будет формироваться с накопительных источников? Когда начнет проявляться это сокращение наиболее явным образом? Будет ли оно достаточным, чтобы компенсировать негативное влияние демографических факторов на финансовое состояние Пенсионного фонда?

2. Отсутствовали оценки размера средней пенсии по отношению к средней заработной плате и прожиточному минимуму. Возникала опасность, что реализация Программы существенно занизит размер пенсий, особенно женщин, поскольку и ожидаемая продолжительность жизни больше, чем у мужчин, а размер пенсии был бы, соответственно, ниже.

3. Сохранялся монополизм ПФ как государственного финансового субъекта, контролирующего состояние национальной пенсионной системы. Возможности же повышения и ближайшей перспективе роли негосударственных частных институтов Программой не рассматривались.

4. Программа поставила под сомнение реальность введения накопительного элемента.

5. По существу идея развития добровольного дополнительного пенсионного обеспечения была лишь декларирована.

2. 5. Развитие концепций пенсионной реформы в России и состояние пенсионной системы после кризиса 1998 года

Важно, что Программа 1998 года впервые была результатом публичного обсуждения и политическою консенсуса, а потому имела высокие шансы на успех. Однако еще до начали ее реализации, спустя всего три месяца после принятия, разразился валютно-финансовыи финансовый кризис, решающим образом повлиявший на развитие ситуации в пенсионном обеспечении в последующие годы.

Вследствие падения заработной платы и еще большего снижения налогооблагаемой базы произошло резкое сокращение финансовых ресурсов ПФ. По итогам 1998 г. поступления в ПФ составили 77% от параметров 1997 г. Расходы на выплату пенсий с 6,3% ВВП в I квартале 1998 г. в IV квартале того же года сократились до 4,7% ВВП. Сохранение покупательной способности пенсии превратилось в невыполнимую задачу: к концу 1998 г. средняя пенсия составляла всего 89,9% прожиточного минимума пенсионера. При этом задолженность по выплате пенсий на 1 января 1999 г. сохранялась на уровне 26,8 млрд. руб. В 1999 г. падение показателей продолжилось.

В этих драматических условиях государство сконцентрировало все усилия на решении двух задач — опережающей индексации минимальных пенсий и погашении задолженности по выплате пенсий. Поэтому не только начало пенсионной реформы в России было отложено на неопределенный период, но и повышение соотношения заработков, учитываемых при расчете пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера в 1999 г. не производилось. В то же время обесценение пенсий в результате августовского кризиса сделало возможным погашение задолженности по выплатам пенсий, накопленной за 1998 г. Дефолт по внутренним и внешним долговым обязательствам РФ, сжатие рынка корпоративных ценных бумаг в сочетании с системным банковским кризисом привели к существенному ограничению инструментов для инвестирования пенсионных средств. К этому следует добавить также банкротства финансовых институтов, которые ранее рассматривались в качестве участников накопительного элемента. Таким образом, в России попросту не осталось сфер для инвестирования, а о доверии населения к финансовым институтам не стоит и говорить.

В 1999 г. большинство экспертов оценивали перспективы пенсионной реформы в России крайне пессимистично. Тем не менее, учитывая неизбежность продолжения демографического старения населения, уже в 2000 г. реформа пенсионного обеспечения снова стала предметом обсуждения на правительственном уровне. В программе социально-экономического развития России на 2001-2010 гг. ее старт был намечен на 2002 г. Почему к Программе 1998 года не вернулись после стабилизации положения в пенсионной сфере в 2000—2001 гг. ? Во-первых, несмотря на то, что задолженность перед пенсионерами была погашена, размер пенсии все еще был ниже, чем накануне кризиса, и приоритетной была задача повышения пенсий. Во-вторых, с 2000 г. в стране проводилась налоговая реформа, и все платежи во внебюджетные фонды, включая Пенсионный фонд, были заменены знаменитым единым социальным налогом (ЕСН), ставки которого снижаются для более высоких уровней заработной платы. Введение ЕСН, безусловно, преследовало благородную цель: снизить налоговое давление. Между тем эта новация не просто уменьшила поступления в ПФ, но и сразу же стала угрозой для стабильности пенсионной системы. Потребности пенсионной системы были отодвинуты на второй план. Поскольку существовавшие ранее платежи в размере одного процента доходов работника в ПФ были отменены, и выплата ЕСН полностью ложилась на работодателя, то и отчисления в пенсионную систему стали восприниматься как еще один вид налога, а выплата пенсий — как дело, за которое несет ответственность государство.

Представленный в середине 2000 г. проект пенсионной реформы предусматривал существенное изменение параметров реформы распределительной части пенсий. В нем предлагалось отказаться от внедрения системы условно-накопительных счетов, но вместо этого опережающим образом повышать минимальную пенсию до уровня 80% прожиточного минимума пенсионера. Впоследствии предлагалось перейти к равномерному повышению всех пенсий и смешанной индексации пенсионных выплат по инфляции и заработной плате таким образом, чтобы ставка замещения составляла 30-34% средней заработной платы.

Повышать дифференциацию пенсионных выплат предполагалось за счет накопительного элемента. При этом в полном соответствии с Программой 1998 г. единый для всех тариф отчислений на накопительные счета устанавливался в размере 1-2% от заработка и впоследствии повышался на 1 пункта ежегодно до 8% заработка. Первоначальный объем накоплений оценивался на уровне 0,2% ВВП к концу первого года и около 1% ВВП к концу третьего года реформы. Этот относительно небольшой объем средств предлагалось в определенной пропорции инвестировать в государственные ценные бумаги, в акции крупнейших российских компаний, а также помещать на срочные депозиты в нескольких наиболее надежных и прозрачных банках. Чтобы компенсировать потери ПФ вследствие отвлечения части средств на накопления, а также сделать более прозрачными условия назначения пенсии, предусматривалось кардинально изменить условия назначения досрочных (льготных по возрасту) пенсий (ЛПО). На обсуждение было вынесено два варианта реформы этих пенсий. Первый исходил из сохранения схемы реформирования ЛПО, заложенной в Программе 1998 г. Наиболее серьезным недостатком этого варианта реформы было значительное увеличение отчислений работодателей, которые имеют рабочие места, дающие право на выплату досрочных пенсий. Второй вариант реформирования ЛПО предусматривал отказ от принципа автоматического назначения пенсии для всех работников, имеющих минимальный стаж и достигших досрочного пенсионного возраста. Опасность этого подхода в том, что его реализация могла столкнуться с серьезными политическими трудностями, как, например, неприятие предложенной схемы работниками, занятыми на местах, предоставляющих право на получение досрочной пенсии. Другая потенциальная опасность состояла в возможном увеличении обращений за инвалидностью и сопряженных с этим расходов.

Реальное развитие ситуации в пенсионной сфере в 2000—2001 гг. , однако, пошло по иному руслу, чем то, что предусматривали эти предложения. Кризис 1998 г. позволил преодолеть дефицит денег в российской экономике и подняться отечественным компаниям. В сочетании с благоприятной экономической конъюнктурой, сложившейся на мировых рынках нефти, это привело к росту экономики, что позволило ПФ не только полностью погасить задолженность по пенсиям и провести серию запланированных повышений пенсии, но и сформировать существенный резерв по итогам работы за 2000 г. При этом задаче опережающего повышения минимальных пенсий предпочли идею увеличения дифференциации пенсионных выплат. Уже в мае 2001 г. соотношение заработков вышло на максимальный уровень, предусмотренный законодательством, - 1,2 раза, что позволяет полностью учитывать зарплату 75—80% населения.

Поскольку средняя пенсия по-прежнему оставалась ниже прожиточного минимума пенсионера, в 2000 и 2001 гг. в дополнение к повышению пенсий, рассчитываемых с применением индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП), была проведена серия индексаций всех пенсионных выплат. В результате к концу 2001 г. средняя пенсия приблизилась, наконец, к прожиточному минимуму. Однако покупательная способность минимальных пенсий за тот же период даже несколько сократилась и составляла в 2001 г. около 40% прожиточного минимума. Поскольку размер пенсии у лиц старших пенсионных ниже, по сути, удар популярных мер, связанных с повышением дифференциации выплат, приняли на себя самые уязвимые — наиболее старые пенсионеры, среди которых преобладают одинокие женщины. Регулярное повышение размеров пенсий, исчисляемых с ИКП, требовало от ПФ больших финансовых затрат и привело бы к дефициту бюджета ПФ, которого, однако, удалось избежать благодаря хорошей экономической конъюнктуре 2000—2001 гг.

2. 6. Проект пенсионной реформы 2001 г. : общая концепция

Если политика регулирования доходов пенсионеров в 2001 г. была в основном предсказуема и развивалась в русле, заданном еще в 2000 г. , то бурного развития законотворческой деятельности в сфере пенсионной реформы не ожидалось. После появления очередного варианта пенсионной реформы, подготовленного Министерством экономического развития и торговли России (МЭРТ) в середине 2000 г. , полгода прошли в относительном затишье. Пенсионная реформа не обсуждалась. К ней вернулись в самом начале года, когда по инициативе Президента был сформирован Национальный совет по пенсионной реформе, в состав которого вошли представители ПФ, МЭРТ, Министерства труда и социального развития России, Аппарата Правительства, Государственной Думы, Совета Федерации и пр. Последовавшие за этим события еще раз подтверждают определяющее значение политической воли руководителей государства в развитии реформ в России: реформа, «буксовавшая» почти 6 лет, была подготовлена фактически за год. Пакет основных пенсионных законопроектов включал следующие документы:

1. ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ»;

2. ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»;

3. ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ»;

4. ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ»;

5. ФЗ «О профессиональных пенсионных пенсиях в РФ»;

6. ФЗ «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ».

В декабре 2001 г. первые три законопроекта были приняты и подписаны Президентом, а Закон об инвестировании прошел первое чтение в Думе. С 2002 г. Россия вступила в новую национальную пенсионную систему.

2. 7. Пенсионная реформа 2001 г. Общие принципы нового пенсионного законодательства

С 1 января 2002 г. пенсионная система России действует в новых институциональных рамках, заданных законами, которые устанавливают круг участников российской пенсионной системы, порядок формирования пенсионных прав и величину тарифов, виды, основания и размер пенсии, а также источники их финансирования.

Субъекты пенсионной системы.

Основными участниками пенсионной системы в соответствии с действующим с 2002 г. пенсионным законодательством выступают: работники, работодатели, государство, Пенсионный фонд России (ПФ), негосударственные пенсионные фонды (НПФ).

Хотя Закон «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ», до сих пор не принят, многие положения были реализованы в других законопроектах и в ходе пенсионной реформы. Данный законопроект предопределил логику, согласно которой ПФ получает право не только назначения, перерасчета, но и выплаты государственных пенсий. ПФ управляет средствами пенсионного обеспечения. При этом сами средства являются федеральной собственностью, не входят в бюджеты всех уровней и изъятию не подлежат. Эта норма распространяется на средства, направляемые на выплату как страховых, так и накопительных пенсий. Соответственно, по обязательствам, вытекающим из отношений по государственному пенсионному обеспечению, не может быть обращено взыскание на имущество фонда. При этом государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам ПФ перед застрахованными. Детализация функций и бюджета ПФ по обязательному пенсионному страхованию представлена в законах об обязательном пенсионном страховании и об инвестировании средств пенсионных накоплений. Закон определяет субъектов обязательного пенсионного страхования, включая ПФ (страховщик), работодателей и индивидуальных предпринимателей (страхователи) и работников (застрахованные). Позже в состав страховщиков были включены НПФ. Таким образом, сегодня ПФ формально не является единственным игроком на поле управления пенсионными средствами. Хотя как будет показано ниже, реальная роль других экономических субъектов продолжает оставаться ничтожно малой, а ПФ в реальности действует как крупнейший государственный монополист в пенсионной сфере.

Виды, основания и размер пенсии.

В соответствии с Законом о трудовых пенсиях трудовая пенсия работника складывается из трех частей: базовой, страховой (условно-накопительной) и накопительной. Базовая часть пенсии устанавливается в фиксированном размере (450 руб. ), дифференцированном по возрасту (900 руб. для лиц старше 80 лет), степени утраты трудоспособности (от 225 до 900 руб. ), количеству иждивенцев. Страховая часть зависит от суммы уплаченных взносов (в числителе) и ожидаемого периода выплаты пенсии (в знаменателе). Страховая и базовая часть в сумме не должны быть ниже 660 руб. Основания для назначения страховой пенсии - возраст (остался неизменным — 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), наступление инвалидности или потеря кормильца. Пенсии за выслугу лет учитываются теперь в группе пенсий по старости. Существенно сокращены требования к стажу для назначения пенсии по старости: минимальный период страхового стажа ограничен 5 годами.

Учет ранее заработанных пенсионных прав производится по нормам ранее действовавшего законодательства с учетом ограничения на заработки в размере 1,2 по отношению к средней в экономике зарплате. Поскольку в новом законодательстве отсутствуют прямые ограничения на размер трудовой пенсии (кроме опосредованного влияния на нее регрессивной шкалы пенсионных отчислений), по мере увеличения в объеме пенсионного капитала прав, приобретенных в новой системе, дифференциация страховых частей пенсии будет расти. Для тех, кто уже получал пенсию на момент начала реформы, установлено, что после перерасчета размер пенсии не может быть ниже ранее назначенного.

Накопительная часть определяется делением суммы отчислений и инвестиционного дохода на ожидаемый период выплаты пенсии, однако точный механизм определения и выплаты накопительной части пенсии детально не прописан. Учитывая то, что в законе выплата накопительных пенсий планировалась только с 2012 г. (а затем этот срок был передвинут на 2022 г. ), Правительство полагало, что у него есть определенный временной резерв для принятия решения по данному вопросу. Введение накопительного элемента сопровождалось рядом административных проблем, ставших предметом дискуссии первой половины 2002 г. Во-первых, дифференциация пенсионных тарифов (по году рождения и заработной плате), направляемых в систему страховых и накопительных счетов, привела к увеличению издержек для работодателей. Во-вторых, распространение охвата пенсионной системой на малые предприятия и самозанятых привела к увеличению налогового бремени, ложащегося на последних.

Несмотря на то, что средства в накопительную систему уже начали поступать в 2002 г. , институциональное устройство накопительного элемента было неочевидно. В окончательной редакции закона об инвестировании разрешен переход как в систему, созданную с участием НПФ, так и обратно, а все нормы, регулирующие участие НПФ в системе обязательных накоплений, вынесены в Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О негосударственных пенсионных фондах».

Новый порядок приобретения прав и расчета трудовых пенсий, возврат к системе у словно-накопительных счетов.

Выплата страховой части трудовой пенсии регулируется законами «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» и «О трудовых пенсиях в РФ». Основания (страховые случаи) для получения страховой пенсии — достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца. Таким образом, новое законодательство исключает понятие пенсий за выслугу лет, которые частично попадают под действие законопроекта о профессиональных пенсиях, частично - остаются в категории пенсий по старости в законе о трудовых пенсиях. Отметим, что те виды выплат, которые в новом пенсионном законодательстве носят название «страховой части трудовой пенсии», представляют собой своеобразную модификацию концепции «условно-накопительных» счетов. Размер пенсии заранее не известен, отчисления на страховую часть, формируемые за счет ЕСН, фиксируются на специальных счетах и образуют пенсионный «капитал», который периодически индексируется в соответствии с ростом средней зарплаты, с которой уплачивается ЕСН. Любые ограничения на размер пенсии или учитываемых заработков в новой системе снимаются. Единственным инструментом регулирования дифференциации выплат остается регрессивная шкала отчислений на страховые и накопительные пенсии.

Безусловно, переход к определению размера пенсии, исходя из заработка за весь период трудовой деятельности, - важный шаг, усиливающий зависимость пенсионных выплат от индивидуального вклада в пенсионную систему, повышающий ее прозрачность и предсказуемость. Однако ожидать расширения временного горизонта принятия пенсионного решения можно лишь при условии, что правила не меняются под влиянием каких-либо политических или финансовых мотивов.

В отличие от Программы 1998 г. новый пакет пенсионного законодательства не предусматривает какого бы то ни было иного, кроме описанного выше, механизма стимулирования более позднего выхода на пенсию. В отличие от системы условно-накопительных счетов, ожидаемый период выплаты страховой части трудовой пенсии установлен на одинаковом для мужчин и женщин уровне — 12 лет на момент начала реформы с последующим повышением до 19 лет к 2013 г. В свете существенного разрыва в продолжительности жизни у мужчин и женщин и различного срока их пребывания на пенсии государство фактически зафиксировало существующие диспропорции в распределении пенсионного фонда между мужчинами и женщинами. Безусловно, пока вероятность повышения ожидаемой продолжительности жизни, особенно мужчин, выглядит ничтожно малой, ведь как показывают демографические исследования, средняя продолжительность жизни мужчин практически не изменилась за прошедшие 100 лет. Таким образом, если давняя мечта о повышении ожидаемой продолжительности жизни российского населения, наконец, сбудется, система окажется несбалансированной.

Выплата пенсий в полном размере работающим пенсионерам — еще одна социальная уступка государства пенсионерам. В течение 2001 г. запросы о восстановлении такого права неоднократно направлялись Думой в Совет Федерации и Президенту. Аргументация строилась на тезисе о социальной несправедливости в ограничении трудовой активности людей, уже заработавших право на пенсию. Сохранение этой нормы также обосновывалось потребностью экономики, испытывающей недостаток именно пожилых трудовых ресурсов — как квалифицированных, так и тех, кто готов трудиться на непопулярных среди молодежи местах. В результате, новое законодательство норму восстановило. Каковы последствия данного шага? С одной стороны, любые ограничения на занятость пенсионеров, включая лимитирование размера пенсии, снижают уровень трудовой активности пожилого населения. Это имеет негативные социальные и экономические последствия, связанные со снижением доходного и социального статусов пожилых людей после их выхода на пенсию. С другой, при существующих границах нормативного пенсионного возраста разрешение пенсионерам работать и получать пенсию в полном объеме неэффективно с точки зрения расходования средств пенсионной системы. Кроме того, эта норма ставит в заведомо неравные условия тех, кто еще способен трудиться, и тех, кто уже нет, например, по причине плохого состояния здоровья.

Наконец, предоставленная пенсионерам возможность работать, получая и пенсию, и зарплату в полном объеме, изменяет направление и силу воздействия норм, определяющих пенсионное поведение пожилого населения. В этих условиях меры, направленные на стимулирование более позднего оформления пенсии, будут, по-видимому, иметь очень ограниченное влияние на фактический возраст выхода на пенсию. Вероятно, стимулы, направленные на более позднее оформление накопительной пенсии и связанные с ее наследованием в случае смерти застрахованного до начала выплаты пенсии, будут более эффективны, однако вопрос выплаты этих пенсий относится к средне- и даже долгосрочной перспективе.

Реформирование профессиональных пенсий («О профессиональных пенсионных системах в РФ»).

В соответствии с нормами закона о трудовых пенсиях все категории так называемых льготных пенсионеров, т. е. тех, кто имеет право на досрочное оформление пенсии, делятся на две большие группы. Первую составляют те, кто сохраняет право на получение досрочной пенсии в рамках государственной системы трудовых пенсий. К ним относятся получатели пенсий на льготных основаниях (матери, воспитавшие 5 и более детей, инвалиды I группы по зрению и др. ), в связи с радиационными авариями и катастрофами, за работу в районах Крайнего Севера и ряд пенсионеров за выслугу лет. Все остальные категории досрочных пенсионеров попали во вторую группу и с1 января 2003 г. должны были перейти в систему профессиональных пенсий, финансируемых за счет дополнительных взносов работодателей. Основанием для перехода в профессиональные системы выступает выработка менее половины специального стажа на момент начала реформы. В структуре нынешних пенсионеров указанные категории примерно равны.

Инвестиционные условия и финансовые инструменты реализации накопительной реформы.

Основные аргументы против введения накопительного элемента сводились к указанию на недостаток финансовых инструментов, низкую емкость рынков, невысокую надежность российских финансовых институтов. Напротив, сторонники накопительной реформы говорили о том, что она выступает мощным стимулирующим фактором для развития финансовых рынков, а постепенный рост нагрузки, предусмотренный скоростью введения накопительного блока, будет способствовать общей стабилизации рынков с точки зрения доходности и рисков и стимулировать различные категории инвесторов, включая частных и иностранный капитал. Подтвердить справедливость той или иной аргументации могла, очевидно, лишь практическая реализация данного элемента реформы.

Направления инвестирования в соответствии с законопроектом включают следующие:

1) государственные ценные бумаги Российской Федерации;

2) государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации;

3) облигации российских эмитентов, помимо указанных в подпунктах 1-2 настоящего пункта;

4) акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ;

5) государственные ценные бумаги иностранных государств;

6) облигации иностранных эмитентов, помимо указанных в подпункте 5 настоящего пункта;

7) акции иностранных эмитентов;

8) эмиссионные ипотечные ценные бумаги;

9) денежные средства в рублях на счетах в кредитных организациях, в том числе в депозитах;

10) иностранная валюта на счетах в кредитных организациях, в том числе в депозитах.

Представленный список включает в основном бумаги класса В. Учитывая негативный опыт дефолта по государственным обязательствам и падение котировок корпоративных ценных бумаг, привлекательным могло бы оказаться инвестирование в зарубежные ценные бумаги или, что еще лучше, индексы. Однако снятие ограничений на инвестирование в зарубежные активы противоречит долгосрочным интересам государства в пенсионной реформе. Большинство стран, проводящих накопительную реформу, начинают с установления очень жестких ограничений на инвестиции за рубеж. В России максимальная доля активов зарубежных эмитентов в инвестиционном портфеле ограничена 20%, но ее предельные значения на каждый год утверждаются постановлениями Правительства.

Перспективы инвестирования на внутреннем рынке осложняются низкой емкостью российского финансового рынка, в то время как темпы роста средств пенсионных накоплений постоянно растут. По данным утвержденного исполнения бюджета ПФ за 2003 г. на 1 января 2003 г. средства пенсионных накоплений составляли 39,0 млрд. руб. , тогда как на 1 января 2004 г. уже 90,4 млрд. руб. По оценкам, приведенным в бюджете ПФ на 2005 г. , средства пенсионных накоплений должны были составить по состоянию на 1 января 2005 г. 163,6 млрд. руб. , а на 1 января 2006 г. — возрасти до 247,7 млрд. руб.

При этом государственный внутренний долг РФ, выраженный в государственных ценных бумагах (ГКО-ОФЗ) составил по состоянию на 1 мая 2005 г. 803,1 млрд руб. , а капитализация рынка акций, обращающихся на ФБ ММВБ, достигла по итогам I квартала 2005 г. 162,9 млрд руб. Очевидно, что пока рынок корпоративных ценных бумаг еще не в состоянии «переварить» растущие средства пенсионных накоплений. Что касается государственных обязательств, то в условиях профицита бюджета их доходность, очевидно, не может быть высокой. Недостаточное развитие финансовых рынков и ограниченность инструментов для инвестирования стали, видимо, основной причиной достаточно неутешительных результатов финансовой деятельности управляющих компаний в 2004 г.

Перспективы участия населения в накопительной реформе.

Как уже отмечалось, полноправные участники накопительной системы — лица 1967 года рождения и младше. По оценкам МЭРТ 2002 г. , доля их накопительной пенсии может достичь 50% общего объема пенсионных выплат. Потенциальные векторы позитивного влияния накопительной пенсионной реформы включают следующие направления:

• легализация доходов;

• повышение трудовой активности;

• при благоприятных тенденциях развития финансовых рынков — повышение благосостояния пенсионеров;

• создание рабочих мест в новых финансовых институтах.

Вместе с тем, положительный результат может быть достигнут лишь при сочетании определенных условий в проведении реформы, к которым, на наш взгляд, могут относиться следующие:

• сбалансированность структуры управления пенсионным обеспечением: ограничение монополии ПФ, повышение прозрачности его работы;

• повышение возможностей индивидуального выбора как в плане выбора НПФ, так и возможности более частой смены инвестиционного портфеля;

• создание понятных условий и правил, регламентирующих присоединение НПФ к участию в пенсионной реформе;

• расширение возможностей инвестирования средств в стабильные инструменты, каковыми являются зарубежные индексы (во всяком случае, в первые годы реформы);

• повышение заинтересованности участия высокодоходных групп в накопительной реформе, например, посредством установления потолка обязательных пенсионных отчислений и сверх него — некоторой доли заработка, который может освобождаться от налогообложения в случае направления его на цели добровольного накопительного пенсионного обеспечения;

• наконец, стабильность законодательства и правил участия в накопительной системе всех ее участников.

Именно последнее условие оказалось нарушенным в самом начале реформы. Значительная возрастная группа населения (1953/1957—1966 г. р. ) законом 2002 г. была включена в накопительную систему, но затем в 2004 г. после долгих дебатов была исключена из нее. Такая непоследовательность вызвала раздражение не только у представителей данной возрастной группы. Главный негативный эффект — сигнал о возможности почти произвольных изменений «правил игры» был послан всему населению, включенному в пенсионную систему.

Кроме того, с точки зрения первых шагов реформы очевидно, что были допущены серьезные ошибки в отношении популяризации ее идей и механизмов среди населения. Просветительская работа по вопросам реформы в России явно была отодвинута на второй план. В течение года с некоторыми разъяснениями выступали лишь представители ПФ и участвующих в разработке реформы министерств, и только в конце года ряд средств массовой информации организовали публичное представление проекта реформы населению.

В итоге, как показали социологические исследования, замысел и содержание реформы для населения были малопонятными. Например, по данным специальных опросов Фонда общественное мнение (ФОМ) о готовящейся пенсионной реформе знали лишь 20% респондентов в начале 2001 г. и 30% в его конце, т. е. в сам канун реформы. Более того, в 2003 г. , когда реформа осуществлялась полным ходом, об этом знало только 40% российского населения.

Эволюция пенсионных концепций в 1990—2000 гг. : краткие выводы.

В чем же реализованная пенсионная реформа принципиально отличается от предыдущих концепций? В чем ее достижения и в чем изъяны? Отвечает ли она тем вызовам, которые предъявляют демографические, экономические и социальные процессы национальной пенсионной системе?

Предыдущие варианты реформирования системы пенсионного обеспечения также предусматривали создание трех уровней в пенсионном обеспечении. Что нового предлагал пакет 2001 г. ?Сравнительная характеристика каждого уровня в зависимости от варианта концепции пенсионной реформы. По способам финансирования пенсий вариант пенсионной реформы, реализуемый в настоящее время, наиболее близок Программе 1998 г. Пенсии первого уровня и часть пенсий второго уровня финансируются из текущих поступлений (распределительный принцип), финансирование другой части пенсий второго уровня и пенсий третьего уровня предполагает предварительное резервирование средств (накопительный принцип). В чем же в конечном итоге принципиальные отличия новой пенсионной модели от своей предшественницы?

Старая система в основе своей являлась не столько распределительной, сколько перераспределительной — между группами с различным уровнем дохода. Новая модель, оставаясь распределительной, дополняется персонифицированным учетом и накоплением пенсионных прав гражданина и пенсионных обязательств государства.

Новая пенсионная модель в большей мере является страховой, и которой размер пенсии зависит от размера заработной платы. Новая система, так же как и старая, основана на принципе солидарности поколений. Но в отличие от последней она основана па персонифицированном учете обязательств государства перед будущим пенсионером. При этом па счетах каждого будут накапливаться не средства, а обязательства государства перед гражданами. Платежи за работающих будут поступать к Пенсионный фонд России и фиксироваться на лицевых счетах, но деньги, как и раньше, будут направляться на выплаты пенсий нынешним пенсионерам.

В новой пенсионной модели предложена принципиально новая схема индексации пенсий. В основе ее — прогноз темпов инфляции и роста заработной платы на планируемый год. По этим показателям и с учетом прогнозируемых доходов пенсионной системы и будет определяться размер индексации на год, утверждаемый в бюджете ПФ. Наконец, новая модель включила накопительный элемент, в рамках которого работники накапливают определенную часть своей заработной платы для самостоятельного финансирования своих будущих пенсий.

Нетрудно, однако, заметить, что новый вариант пенсионной реформы консервативнее программы 1998 г. и содержит больше социальных гарантий, В частности, на первом уровне пенсионной системы произошел возврат к идее универсальных базовых пенсий для всех, которая содержится в наложениях Концепции 1995г. Формирование распределительной пенсии и двух частей — фиксированной для большинства (базовой части) и дифференцированной по трудовому вкладу (страховой масти) - снижает дифференциацию пенсий по сравнению с вариантом 1998 г. , в котором предусматривалось формирование всей распределительной пенсии в системе условно-накопительных счетов (УНС). Тем самым, удается достичь определенной экономии (или, точнее, меньших темпов роста) пенсионных расходов. Кроме того, мировой опыт свидетельствует о том, что пенсионные системы с универсальными пенсиями пользуются большей поддержкой у населения, чем системы, в которых социальные пенсии предоставляются на основе проверки нуждаемости, как это предусматривалось Программой 1998 г.

В новом варианте пенсионной реформы последовательно реализуется принцип разделения уровней по источникам финансирования. Первый уровень базовые части трудовых пенсий и пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения — финансируются федеральным бюджетом за счет ЕСН и других налогов. Источники финансирования пенсий второго уровня — обязательные отчисления работодателей (ЕСН) с фонда оплаты труда работников. Наконец, пенсии третьего уровня формируются за счет добровольных отчислений граждан и работодателей на пенсионные цели. Все средства, отчисляемые на финансирование страховой части трудовых пенсий, кон центрируются в ПФ. Все отчисления в рамках третьего уровня производятся в негосударственные пенсионные фонды. Отчисления на страховую и накопительную части пенсии дифференцированы по двум основаниям: величина годового фонда заработной платы работника и возраст. Чем старше работник, тем большая доля его отчислений направляется па финансирование страховой части пенсии. Для мужчин старше 50 лет и женщин старше 45 лет: отчисления в накопительную систему не предусмотрены.

Как следует на протяжении десяти последних лет к необходимости пенсионной реформы подводило одновременное действие типичных причин — демографических и институциональных факторов, действовавших в течение нескольких десятилетий, и специфических экономических, социальных и политических факторов постреформенной России. В этот период боролись две политические тенденции: (1) попытка сохранить, хотя и в модернизированном виде, распределительную пенсионную систему и (2) сделать более радикальные шаги в пользу создания принципиальной иной пенсионной системы накопительного типа. Решающим фактором, заставившим правительство пойти на реформу, стали не объективные долгосрочные факторы, а кризисное финансовое состояние пенсионной сферы. На реформу решились лишь после осознания факта, что этот кризис носит не временный, а системный и долгосрочный характер. Наиболее активные поиски концепций и механизмов реформирования приходятся на 1997 г. — начало нового политико-делового цикла (ПДЦ) после парламентских и президентских выборов 1995-1996 гг.

Обратим внимание, что именно в период общего экономического кризиса и в преддверии валютно-финансового кризиса (1998 г. ) высказывались наиболее радикальные пенсионной концепции реформы (1997 г. ). Дальнейшие события показывают, что открытый и масштабный кризис 1998 г. отодвинул идею самой реформы и вынудил правительство сконцентрироваться на реализации «пожарных мер», никак не связанных с экономическим содержанием самой пенсионной системы. В этот период наиболее отчетливо проявляется противоречие, свойственное российской пенсионной системе: в конечном счете реальный размер пенсии становится значимее ее структуры, экономического смысла и порядка начисления, а текущая задача борьбы с бедностью начинает превалировать над стратегической задачей создания национальной пенсионной системы. История пенсионной реформы в России показывает, что принятие решений по столь значимому вопросу невозможно без прямого вмешательства первого лица государства. Реформа была реализована именно в тот момент, когда факторы, диктующие ее необходимость, снизили свою остроту и действовали наименее выражено: экономика вступила в стадию экономического роста, доходы населения приобрели позитивную динамику, дефицит ПФ был преодолен, задолженность по выплате пенсий погашена. С точки зрения остроты ситуации в пенсионной сфере решение о начале реформы стало почти неожиданностью. Однако этому факту есть объяснение, если вспомнить, что 2001 год — начало ПДЦ. Реформы, прежде всего социальные, сопровождающиеся риском возрастания напряжения в обществе, тяготеют именно к началу ПДЦ (первые 2 года) и становятся социально опасными и политически неприемлемыми в его финальной стадии (последние 2 года).

Вместе с тем из этого следует еще один урок: на этапе экономического роста из возможных альтернатив были отвергнуты наиболее радикальные схемы и выбран модернизированный, но в конечном итоге осторожный вариант реформы. В очередной раз получило подтверждение правило, хорошо известное из мирового опыта: политическая воля к реформированию обратно пропорциональна темпам экономического роста.

3. Реализация пенсионной реформы

Новое пенсионное законодательство действует уже почти четыре года. Хотя этот срок относительно невелик, тем не менее, по основным параметрам можно оценить результаты первых шагов в направлении формирования новой национальной пенсионной системы.

Однако прежде чем обратиться к анализу ситуации в пенсионной сфере в 2002—2004 гг. , отмечу некоторые существующие ограничения. К сожалению, приходится констатировать, что деятельность ПФ продолжает оставаться малопрозрачной. Даже численность пенсионеров по видам получаемых пенсий относилась к закрытой информации и была открыта лишь в 2004 г. Принципиальным моментом является отсутствие открытых данных по таким важнейшим параметрам пенсионной системы, как численность и структура застрахованных, дифференциация застрахованных по реальной ставке ЕСН, реального размера налоговой базы для формирования доходов ПФ и т. д. В этой связи анализ реальной ситуации в пенсионной сфере вообще и результатов первых лет реформы возможен на основе только опубликованных данных ПФ и Росстата.

3. 1. Реальный охват населения пенсионной системой

Общая концепция пенсионной системы предусматривает существование двух принципиальных категорий населения - участников пенсионной системы: «пенсионеры» (пенсионеры всех видов и категорий, включая работающих) - реципиенты Пенсионного Фонда и «застрахованные» (занятое население в трудоспособном возрасте) — контрибъюторы Пенсионного Фонда. За пределами системы оказывается группа населения, которая не относится к названным выше: это не-пенсионеры и не-застрахованные (т. е. не пенсионеры, которые могут быть неактивными, безработными и т. д. ).

В 2004 г. Независимый институт социальной политики (НИСП) провел беспрецедентное по масштабу и программе социологическое обследование населения по социально-демографическим и экономическим проблемам «Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе» (далее РиДМиЖ). Обследование является частью панъевропейской программы «Поколения и тендер», в которой участвуют около 20 стран Европы. Обследование включало специальный блок, посвященный пенсионной системе. Обследование было проведено в июне-августе 2004 г. в 32 субъектах Федерации. В ходе опроса было получено 11 203 результативных интервью, в том числе на вопросы ответили 4216 мужчин (37,6%) и 6987 женщин (62,4%) в возрасте от 18 до 80 лет. Выборочное исследование является репрезентативным для всего населения страны в данной возрастной группе.

Численность и структура пенсионеров

В 2002-2004 гг. численность пенсионеров с незначительными колебаниями превышала 38 млн. человек и в 2004 г. составляла более четверти населения страны - 26,5%. В структуре пенсионеров абсолютно большую часть (около 95%) составляют лица, получающие трудовые пенсии и, в основном, пенсии по старости, - их доля составляет около 80% среди получателей трудовых пенсий . Получатели пенсий по государственному пенсионному обеспечению составляют чуть менее 2 млн. человек или 5% от общего числа пенсионеров.

Специфической российской проблемой в социальной сфере вообще и пенсионной, в частности, является значительная доля инвалидов, численность которых в настоящее время приближается к 11 млн. человек, что составляет 7,3% от всего населения страны и почти 30% от общего числа получателей пенсий.

Другой особенностью российского пенсионного и трудового законодательства является возможность совмещения получения пенсий и продолжения работы. Каждый пятый российский пенсионер является работающим пенсионером. Общая их численность составляет почти 8 млн. человек.

Нормативный и фактический пенсионный возраст

Для российской пенсионной системы принципиальным является вопрос о фактическом возрасте выхода на пенсию и о масштабном распространении досрочного выхода на пенсию. Согласно данным РиДМиЖ, средний возраст оформления пенсии — 53,1 лет . Мужчины оформляют пенсию в среднем в 54,5 лет, а женщины в 52,6 лет. Фактический возраст выхода на пенсию, следовательно, почти на 2,5 года ниже общего у женщин и на 5,5 лет у мужчин.

По данным обследования РиДМиЖ, 27% мужчин и 11% женщин трудоспособных возрастов являются пенсионерами. На вопрос об основании для досрочного оформления пенсии ответили 18,3% всех пенсионеров. Массовое досрочное оформление пенсий начинается примерно за 15-10 лет до общего пенсионного возраста.

Каковы же наиболее распространенные основания для досрочного оформления пенсии среди пенсионеров? Если рассматривать все основания за исключением инвалидности, то 26% пенсионеров - «досрочников» заработали ранний выход на пенсию на подземных работах, в горячих цехах, в особо вредных и особо тяжелых условиях труда. Среди причин более раннего оформления пенсии, непосредственно связанных с производственной деятельностью, на долю этой категории приходится почти треть. Она лидирует у досрочных пенсионеров как трудоспособных, так и пенсионных возрастов. Работники исправительно-трудовых учреждений, противопожарных и аварийно-спасательных служб, а также Минюста, прокуратуры, МВД, МЧС, Минобороны и пр. составляют вторую по частоте упоминаний группу, но с двукратным отрывом от лидера (11,7%). Занятые на работах с тяжелыми условиями труда занимают третье место (11,4%), педагоги (11,0%) и занятые в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (10,6%) — четвертое и пятое. Занятость на подземных работах, в горячих цехах и в особенно вредных условиях труда остается ведущей причиной досрочного оформления пенсий, как мужчин, так и женщин. Однако по вторым позициям наблюдаются различия: у мужчин значительное место занимает досрочное оформление пенсии в связи с работой в исправительно-трудовых учреждениях, Минюсте, МВД, МЧС, МО и др. , а также досрочные пенсии в связи с военными травмами и т. п. У женщин вторая по распространенности причина досрочного оформления пенсии — педагогическая деятельность.

Очевидно, что проблемы низкого нормативного и особенно фактического возраста выхода на пенсию продолжают оставаться наиболее слабым звеном пенсионной системы, и начавшаяся реформа не смогла преломить эти негативные тенденции, усугубляющие проблемы финансового обеспечения пенсионной системы России. Безусловно, изменение границ пенсионного возраста имеет свои «за» и «против» и практически всегда негативно воспринимается населением. Но, обращение к этой проблеме под влиянием демографических факторов неизбежно.

Численность и структура застрахованных, легализация трудовых доходов

В соответствии со статьей 7 ФЗ № 167 «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» застрахованными лицами являются граждане РФ, а также постоянно или временно проживающие на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства:

• работающие по трудовому договору или по договору гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договору;

• самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы, адвокаты);

• являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств и некоторые другие.

Практически это означает, что под действие пенсионного страхования попадает все занятое население, включая как регулярно занятых, так и самозанятых, за исключением занятых в силовых ведомствах. Точная численность этой категории населения фиксируется в системе персонифицированного учета (СПУ), однако эти данные, как уже отмечалось, доступны для использования только ПФ. По косвенной оценке в 2004 г. общая численность застрахованных составляет 53 277 тыс. человек .

СПУ предусматривает обязательное открытие индивидуального счета каждого застрахованного лица с фиксацией всех предусмотренных законом страховых взносов работника, а также выдачу каждому застрахованному пенсионного удостоверения застрахованного лица. СПУ является необходимым административным элементом пенсионного страхования, и ее формирование заняло несколько лет. В итоге в стране была создана единая уникальная система, которая в принципе должна была охватить все население, занятое по трудовым договорам и договорам гражданско-правового характера.

Однако о наличии устных договоренностей с руководством по вопросам оплаты труда заявили 33% работающих не-пенсионеров. В сегменте формальной занятости наличие устных договоренностей об оплате труда назвали 39% не-пенсионеров. Соответственно, теневой занятостью охвачено 36% работающих не-пенсионеров.

Аналогично, доля рабочих мест с устно регулируемой заработной платой ниже на государственных предприятиях и убывает по мере увеличения размера предприятия, хотя численный порог здесь выше: на средних предприятиях теневые отношения в сфере оплаты труда еще весьма распространены. В целом получается, что доля вероятных плательщиков ЕСН составляет 63%, в том числе 38% — тех, кто не имеет устных договоренностей об оплате труда, то есть платят ЕСН в полном объеме.

С точки зрения финансовых интересов ПФ, существование неформальных и теневых отношений в оплате труда означает сужение налоговой базы для формирования его доходов. В то же время проигрывает и другой участник пенсионной системы — само население. Проигрыш нынешнего поколения пенсионеров, пенсии которых по-прежнему строятся на принципе солидарности поколений, очевиден.

Не участвующие в пенсионной системе

Формально, т. е. с точки зрения законодательства, в группу «незастрахованные или другие» входят не работавшие учащиеся очной формы, работники силовых ведомств, военнослужащие, а также домохозяйки, длительно занятые в личном подсобном хозяйстве. Обследование РиДМиЖ показывает, что вне рамок пенсионной системы оказываются студенты вузов, техникумов, колледжей и прочие учащиеся очной формы, которые после окончания школы продолжают свое образование. Так, в возрастах до 25 лет в классе «другие» находится 31,4% респондентов, а среди «застрахованных» — 10,6% или в три раза меньше. При этом данная группа более весома в сельских населенных пунктах по сравнению с городскими. 28,1% работает за плату или получает доходы от собственной деятельности, 29% — безработные, домашние хозяйки и занятые в ЛПХ — 20,6%, 17,3% — учащиеся, 1,8%—женщины, находящиеся в отпусках по беременности, родам и уходу за ребенком, 1,5% —длительно или постоянно нетрудоспособные Принципиально важным здесь является тот факт, что значительная часть представителей этой группы (чуть менее трети) имеет заработки и тем самым могла бы участвовать в пенсионной системе, однако, но их занятость имеет неформальный характер и не фиксируется системой персонифицированного учета.

3. 2. Финансовые результаты реформы. Финансовое положение Пенсионного фонда РФ в 2002—2005 гг.

В 2000—2001 гг. , с началом экономического роста в российской экономике финансовое положение ПФ было относительно благополучным. Удалось преодолеть дефицит и погасить задолженность по выплате пенсий. 2002 год - первый год существования в новой системе - также удалось свести без дефицита, несмотря на то что суммарный тариф отчисления в ПФ снизился на 1% (с 29 до 28%) в результате того, что при введении в действие нового Налогового кодекса и Единого социального налога были отменены взносы, вносимые работником. Профицит ПФ в 2002 г. составил 25 855 млн. руб. В 2003 г. профицит составил 39 064 млн. руб. , но, исключив доходы и расходы, связанные с накопительной частью, получен дефицит в размере 12 414 млн. руб. Это позволило ПФ провести серию индексаций пенсий . С 2005 г. тарифная политика в отношении пенсионной системы претерпела значительные изменения: снижение ЕСН резко сократило доходы, что существенно осложняет финансовое положение ПФ. Уже в середине 2004 г. при обсуждении изменений в Налоговый кодекс высказывались опасения, что пенсионная система станет главной жертвой снижения ЕСН. И хотя анализ финансовой ситуации в пенсионной сфере в 2005 г. пока невозможен, уже в течение года проблема стала обостряться и приобретать кризисные черты.

Уровень и динамика реального размера пенсий

Проанализируем вопрос о расходах ПФ в свете динамики реальных пенсионных выплат пенсионерам. Беспрецедентное падение реальной средней пенсии в 1999 г. почти на 40% вынудило правительство и ПФ пойти на существенные индексации, в результате которой в 2000 г. пенсии возросли почти на 30%. Высокий темп роста сохранялся в 2001-2002 гг. (на 21 и 16% соответственно). Далее в ходе реализации реформы в течение 2003-2004 гг. благодаря благополучному финансовому положению ПФ и серии проведенных индексаций размеру пенсий удалось придать устойчиво положительную динамику - 4,5% в 2003 г. и 5,5 в 2004 г. Если же обратиться к соотношению средней пенсии с прожиточным минимумом пенсионера (ПМП), то ситуация выглядит не столь оптимистично. В 2000 г. соотношение средней пенсии с ПМП после глубокого падения в 1999 г. , когда средний размер пенсии снизился до критической черты и составлял всего 70% от ПМП, началось восстановление этого соотношения. В 2002 г. средний размер пенсии удалось сравнять с ПМП. Рост соотношения продолжается вплоть до 2004 г. В то же время следует обратить внимание, что даже спустя 6 лет после драматических событий 1998 г. это соотношение так и не вернулось к докризисному уровню.

Важнейшим параметром пенсионной системы выступает коэффициент замещения, рассчитываемый как соотношение среднего размера пенсии и средней заработной платы в экономике. Накануне дефолта он достигал почти 40%, затем последовало его резкое снижение — почти на 10 проц. пунктов, далее - легкое повышение, но с 2002 г. , т. е. с начала реформы, его динамика, описав дугу, вернулась к уровню кризисного 1999 г. Тем не менее, положительная динамика пенсионных выплат населению в последние годы не позволяет считать, что реформа может обеспечить российским пенсионерам достойный уровень жизни. Реальное материальное положение пенсионеров зависит не только от размера пенсии, но и от целого ряда других факторов — наличия других источников доходов, в первую очередь, работы, социальных пособий и льгот, структуры домохозяйства, в состав которых они входят, доходов других членов домохозяйства. В России преобладают домохозяйства смешанного типа, которых представлены многопоколенные семьи. Условно их можно разделить на три группы:

1. домохозяйства, полностью зависимые от ПФ, т. е. те, в которых все его члены являются пенсионерами;

2. домохозяйства, полностью независимые от ПФ, т. е. те, и состав которых не входят пенсионеры;

3. домохозяйства, частично зависимые от ПФ, т. е. те, в состав которых входят как пенсионеры, так и не-пенсионеры.

Сравнивая материально-имущественные параметры этих трех групп, нетрудно заметить, что в наихудшем экономическом положении оказываются семьи пенсионеров. При ответе на вопрос «Насколько Вам легко сводить концы с концами?» 65% из них дают самый пессимистический вариант ответа «с большим трудом». В двух других группах доля пессимистических ответов ощутимо ниже.

Большая социальная группа, приковывающая к себе особое внимание общества и государства, — одинокие пенсионеры. Пенсионеры, проживающие в домохозяйстве, состоящем из одного человека, составляют треть от общего числа пенсионеров. Одиночество пенсионеров усиливается с возрастом, главным образом, по причине увеличивающейся вероятности овдоветь — к 80 годам 53% всех пенсионеров становятся одиноко проживающими людьми. С возрастом также увеличивается распространенность заболеваний и увечий, ограничивающих трудоспособность и инвалидность: одинок почти каждый пятый в 60-летнем возрасте, каждый четвертый в 70-74-летнем возрасте и каждый третий пенсионер в 75-79-летнем возрасте. Одинокие пенсионеры отличаются меньшей экономической активностью, чем не одинокие, и одна из главных причин тому — худшие показатели здоровья. В самых пожилых возрастах серьезной проблемой становится обслуживание самого себя. Очевидно, что эти категории пенсионеров требуют специально ориентированных, целевых социальных.

В первые три года реформы пенсионной системе удалось придать импульс для перехода на страховые принципы, когда большая часть пенсионных выплат зависит от реального трудового вклада пенсионера в течение трудовой жизни. И этот факт можно было бы считать успехом проводимой в 2002-2004 гг. политики в пенсионной сфере.

История индексаций в 2002—2005 гг. Влияние монетизации социальных льгот на индексации пенсий в 2005 г.

Закон «О трудовых пенсиях в РФ» предусматривает следующий порядок индексации базовой и страховой частей трудовых пенсий:

1. Размер базовой части пенсии индексируется с учетом темпов роста инфляции, но коэффициент индексации и ее периодичность определяются Правительством РФ (ст. 17, п. 6).

2. Размер страховой части пенсии также индексируется по инфляции, причем при росте цен за каждый календарный квартал не менее чем на 6% установлена ежеквартальная индексация; при меньшем уровне роста цен, но не менее чем на 6% за каждое полугодие, — индексация два раза в год (в феврале и в августе), а в случае роста иен менее чем на 6% за полгода — один раз в год с I февраля, если в течение года индексация в связи с ростом цен не проводилась (ст. 17, п. 7, пп. 1-3).

3. Кроме того, размер страховой части пенсии может дополнительно увеличиваться в связи с ростом заработной платы, если годовой индекс роста среднемесячной заработной платы превысит суммарный коэффициент произведенной индексации размера страховой части пенсии по росту цен в том же году. Эта индексация проводится с 1 апреля следующего года на разницу между годовым индексом роста среднемесячной заработной платы и указанным коэффициентом. При этом дополнительное увеличение размера страховой части пенсии «не может превышать индекс роста доходов Пенсионного фонда РФ в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий» (ст. 17, п. 7, пп. 5).

Проанализируем соответствие индексаций законодательной базе и реальным экономическим параметрам российской экономики и пенсионной сферы .

В первые годы после введения нового законодательства индексации как базовой, так и страховой частей пенсии производились в точном соответствии с нормами закона о трудовых пенсиях. Картина изменилась в 2005 г. : повышение в марте базовой части пенсии по старости до 900 рублей и соответствующее увеличение базовых частей пенсии всем другим категориям пенсионеров не было ни запланировано, ни экономически обосновано. Поскольку и в 2004 г. индексация размера базовой части пенсии проводилась путем установления ее более высокого значения (а не коэффициента индексации), для абсолютного большинства пенсионеров, если не для всех из них, мартовские поправки в закон равносильны индексации — но вне сроков и вне правил.

Причиной отхода от нормативного порядка индексации послужили известные события, последовавшие после введения в силу ФЗ № 122 по монетизации социальных льгот. К началу 2000-х гг. в России насчитывалось более 1000 различных видов социальной поддержки населения, оказываемой за счет бюджетных средств. Только на федеральном уровне было установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236 различным категориям населения (например, ветеранам, детям, инвалидам, учащейся молодежи и т. д. ). Льгота как инструмент социальной политики в своей эволюции прошла три стадии:

• 1920—1940 гг. — льгота как форма признания и социальная награда за заслуги перед Отечеством;

• 1950—1980-е гг. — льгота как инструмент дифференцирования доступа различных категорий населения к социальным благам при уравнительной функции заработной платы;

• 1990-е гг. — льгота как инструмент поддержания уровня и качества жизни социально уязвимых групп на фоне снижения реальных денежных доходов населения. Такую информацию, например, предоставляет Национальное обследование благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС), проведенное Госкомстатом РФ в 2003 г. при финансовой поддержке Всемирного банка, объем выборки которого составляет 44 529 домашних хозяйств (117 209 респондентов) из 79 регионов России, что позволяет получить репрезентативные оценки на общероссийском, поселенческом и региональном уровне. По оценке НИСП, в 2003 г. более четверти населения страны (27,2%) имели те или иные льготы. Однако реальное потребление является не индивидуальной характеристикой, а характеристикой домохозяйства. В этом контексте ситуация выглядит принципиально иначе: число домохозяйств, в состав которых входят льготополучатели, составляет более половины (50,7%) от общего числа российских семей.

Супружеские пары с детьми и другими родственниками

Остро негативная реакция населения и массовые (впервые после реформ 1990-х гг. ) протестные акции льготополучателей вынудила правительство в срочном порядке искать пути экономической компенсации и снятия социального напряжения в обществе. Роль этого механизма сыграла экстренная индексация базовой части пенсий, превышающая все обоснованные нормативные пороги.

Попытаемся оценить последствия внеплановой индексации пенсии для финансового положения пенсионной системы в 2005 г. Уже сейчас состояние ПФ вызывает тревогу и обеспокоенность

Если бы в 2005 г. индексации прошли по нормативному сценарию, установленному законодательством, то итоговое соотношение средней пенсии с ПМП составило бы 105,7%, коэффициент замещения 25,4%, доля базовой части в средней трудовой пенсии составила бы 35,8%. Но и в этом случае в 2005 г. возникала бы вероятность дефицита в размере 11,7% по базовой части трудовой пенсии и 7,2% по страховой части пенсии. Суммарный дефицит составил бы 0,4% ВВП. По состоявшемуся же сценарию установление размера базовой части пенсии на уровне 900 руб. означает ее рост более чем на треть (36,4%). Отношение средней пенсии к ПМП в конце года составит не менее 115%, а коэффициент замещения — 27,6%. Доля базовой части возрастет до 41,8%. Беспрецедентно щедрая индексация резко осложнила ситуацию: теперь дефицит составит 30,3% по базовой части и 5,8% по страховой компоненте, а суммарный дефицит в 2005 г. приблизился к 1% ВВП (0,8%). Тем самым, 2005 г. положил начало периоду дефицитности бюджета ПФ.

Политическая сторона вопроса состоит в том, что столь легкая уступка властей после протестных выступлений населения в связи с монетизацией льгот может и в перспективе создавать мощные стимулы для давления «народных масс» в пользу повышения пенсии. Такая индексация цен приводит — как будет показано ниже — к устойчивому дефициту финансов пенсионной системы. И это экономическая цена вопроса. Одновременно ускоренное повышение базовой части нарушает сложившийся баланс между страховой и базовой частями пенсии и, таким образом, работает против достижения страхового принципа в пенсионном обеспечении.

4. Прогнозная оценка перспектив пенсионной системы до 2012 гг.

Попробуем оценить кратко- и среднесрочные экономические и социальные последствия решений, принятых в области пенсионного обеспечения в начале 2005 г. , включая как уже утвержденные поправки в Закон о трудовых пенсиях, так и обсуждаемую в настоящее время возможность удвоения номинального размера трудовой пенсии в 2008 г. Прогнозный период охватывает восемь лет с 2005 по 2012 гг.

4. 1. Формирование параметров прогноза: определение типа макроэкономического и демографического прогноза

Две группы показателей оказывают принципиальное влияние на положение дел в пенсионной системе. Первая из них — демографическая ситуация. В основу расчетов был положен средний вариант долгосрочного (до 2025 г. ) демографического прогноза Центра демографии и экологии человека Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, составленный с учетом результатов последней переписи населения 2002 г.

Согласно этому прогнозу, в 2005—2006 гг. в России наблюдается наиболее благоприятная с точки зрения пенсионной системы структура населения: в 2006 г. коэффициент демографической нагрузки пожилыми достигает своего минимума на уровне 322 человек в пенсионных возрастах на 1000 человек в трудоспособных возрастах. Начиная с 2007 г. население России начинает неуклонно стареть, однако эффект этого постарения в течение прогнозного периода (до 2012 г. ) еще не будет заметным. Так, в 2012 г. коэффициент демографической нагрузки пожилыми оказывается почти на том же уровне, что и в 1997 г. , при том, что коэффициент общей демографической нагрузки в 2012 г. заметно ниже, чем в 1997 г.

Вторая группа показателей характеризует макроэкономическую ситуацию: это прогноз роста ВВП, инфляции, заработной платы, безработицы и т. п. Не желая искусственно драматизировать ситуацию, мы использовали благоприятный вариант Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2008 г. , подготовленный Министерством экономического развития и торговли РФ: сценарий рисует оптимистичную картину развития российской экономики: сохранение высоких цен на нефть, увеличение неценовой конкурентоспособности российской экономики и интенсивные структурные сдвиги в пользу высокотехнологичного и информационного секторов, приводящие к достаточно высоким темпам роста ВВП и заработной платы при относительно невысоком уровне безработицы. Таким образом, сценарии развития и демографической, и макроэкономической ситуации на прогнозный период в целом благоприятны для функционирования пенсионной системы.

Описание сценариев прогноза.

Что прогнозировалось? Целевой параметр прогноза — дефицит бюджета ПФ. Однако в условиях, когда помимо финансирования выплаты пенсий ПФ отвечает также за финансирование ежемесячной денежной выплаты, оказание социальной помощи и пр. , прогнозирование полного бюджета ПФ, во-первых, становится сопряженным с большим количеством неизвестных и трудно прогнозируемых переменных, а во-вторых, малоинформативным. Я исхожу из того, что основная функция ПФ связана с обеспечением регулярной выплаты назначенных пенсий, и, следовательно, принципиально важным становится вопрос достаточности ресурсов именно для основной институциональной цели, а не каких-либо других дополнительных задач. Поэтому прогнозированию подлежали доходы пенсионной системы, направляемые на выплату текущих пенсий — базовой и страховой частей трудовых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, а также на формирование накопительной части трудовой пенсии.

Вторая группа прогнозируемых параметров — расходы пенсионной системы на выплату базовой и страховой части трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению. При этом в прогнозе предполагается, что бюджет полностью оплачивает расходы по государственному пенсионному обеспечению, т. е. сумма выделяемых на эти цели средств равна требуемой.

4. 2. Основные результаты прогноза Демография пенсионной системы

В соответствии с полученными прогнозными оценками, численность всех пенсионеров увеличится с 38,19 млн. человек в 2005 г. до 39,97 млн. человек в 2012 г. , а получателей трудовых пенсий по старости — с 29,09 до 30,86 млн. человек за тот же период. При этом численное неравенство различных демографических групп приведет к тому, что доля досрочных пенсионеров в общей численности пенсионеров по старости несколько сократится.

Численность плательщиков ЕСН и пенсионных взносов будет оставаться относительно стабильной в 2005—2007 гг. , после чего начнет сокращаться. В результате, если в 2005 г. , по нашим оценкам, численность плательщиков составит 53,43 млн. человек, то в 2012 г. уже 51,52 млн. человек. Менее благоприятное, по сравнению с демографической ситуацией, соотношение между численностью плательщиков пенсионных взносов и численностью пенсионеров объясняется относительно высокой долей досрочных пенсионеров и неполной занятостью трудоспособного населения.

Результаты прогноза свидетельствуют о том, что хотя влияние фактора старения населения усиливается уже к концу прогнозного периода (2012 г. ), его последствия еще не будут столь драматичными и не окажут решающего воздействия на финансовую устойчивость пенсионной системы. Возрастная структура плательщиков существенно изменится уже к концу прогнозного периода. Основная тенденция здесь — повышение доли работников, родившихся в 1967 г. и позднее, что ведет к относительному снижению доли средств, направляемых на выплату текущих пенсий, поскольку все больше и больше средств отчисляется на накопительную часть пенсии (табл. 20).

Средняя пенсия

Повышение благосостояния пенсионеров - основная публично заявленная цель реформы. Именно она же называлась в качестве обоснования опережающей, с нарушением норм пенсионного законодательства, индексации базовой части пенсии в 2005 г. после введения в норм ФЗ № 122. В более длительной перспективе удвоение средней пенсии в номинальном выражении рассматривается как один из шагов на пути реализации задачи сокращения бедности. Если действовать по этому по «политическому» сценарию, то удается поднять соотношение средней трудовой пенсии с 106,3% в 2004 г. до 143,0% в 2008 г. и 147,1% в 2012 г. Понятно, однако, что и 150% прожиточного минимума пенсионера вряд ли может считаться достойным уровнем пенсионного обеспечения. Тем более что, например, в сложнейшем с макроэкономической точки зрения 1993 г. , средняя пенсия уже составляла около 138% прожиточного минимума пенсионера, что никак не означало победу над бедностью российских пенсионеров. Кроме того, нормативная индексация трудовых пенсий позволяет прийти к близкому результату: 131,7% прожиточного минимума пенсионера в 2008 г. и 135 1% в 2012 г.

При этом ценой ускоренной индексации становится заметное увеличение удельного веса базовой части пенсии в среднем размере трудовых пенсий, рассчитываемом как сумма базовой и страховой частей пенсии. По сути, происходит возврат от пенсионного страхования к пенсионному обеспечению, при котором пенсии перестают адекватно отражать различия в прошлом трудовом вкладе пенсионеров. Весьма вероятно, что снижение дифференциации пенсий вновь вызовет недовольство пенсионеров, как это уже было в 1990-е гг.

Вместе с тем, результатом выбранной тарифной политики и, прежде всего, снижения ЕСН и сохранения порогов его регрессии в течение всего прогнозного периода (до 2012 г. ) на уровне, установленном в 2005 г. , становится существенное ограничение возможностей по индексации страховой части пенсии. В свою очередь, это приводит к неуклонному снижению коэффициента замещения средней пенсии средней заработной платой, который по обоим сценариям опускается примерно до 20% к 2012 г.

Динамика доходов и расходов пенсионной системы

Формирование доходов ПФ с 2005 по 2008 гг. происходит при стабильной численности плательщиков ПФ и в чрезвычайно благоприятных прогнозных макроэкономических условиях, сопровождающихся опережающими темпами роста заработков по сравнению с ростом ВВП. Рост доходов ПФ, очевидно, отстает от роста заработной платы. Причина этого - неизменные в номинальном выражении пороги регрессивной шкалы ЕСН, приводящие к снижению эффективного тарифа отчислений в ПФ.

Расходы на выплату базовой и страховой частей пенсии в период 2005—2008 гг. растут более быстрыми темпами в обоих сценариях, хотя темпы роста в политическом сценарии выше. В 2008 гг. затраты на выплату базовой и страховой частей трудовых пенсий достигает по первому варианту 5,8% ВВП, а по второму 5,4% ВВП.

Увеличение расходов на финансирование трудовых пенсий во втором сценарии является следствием благоприятной экономической конъюнктуры, заложенной в макроэкономическом прогнозе. И, прежде всего, высоких темпов роста заработной платы, которые влияют на динамику индексации страховой части пенсии. В результате, затраты на финансирование этой части пенсии увеличиваются с 2,9 до 3,4% ВВП к 2008 г.

Сокращение расходов на выплату трудовых пенсий в обоих сценариях в период с 2009 по 2012 гг. объясняется более консервативными макроэкономическими условиями, в которых осуществляется прогнозирование, и нормативной схемой индексации базовой и страховой частей пенсии, которая осуществляется в полном соответствии с действующим законодательством. Решающее значение здесь оказывает прекратившийся в результате тарифной политики и увеличения численности пенсионеров рост доходов ПФ в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части пенсии. Соответственно, индексация страховой части пенсии проводится в основном только по инфляции.

Проблемы финансовой устойчивости

К сожалению, приходится констатировать: оба сценария оказываются дефицитными в течение всего прогнозного периода до 2012 г. При этом возникновение дефицита бюджета ПФ обусловлено двумя важнейшими факторами — тарифной политикой, с одной стороны, и ускоренной индексацией пенсии, мотивированной текущими политическими целями, с другой.

Повторим, что природа этого дефицита во многом связана с реализацией самой пенсионной реформы, предполагающей сосуществование распределительной и накопительной компонент и, соответственно, перераспределение финансовых потоков в пользу последней. И, по-видимому, это те затраты, на которые может идти государство, ориентируясь на долгосрочные цели пенсионной реформы.

Итоги и уроки пенсионной реформы в России

Подведем некоторые итоги. Обратимся к тем первоначальным целям, ради достижения которых реформа задумывалась и реализовывалась .

1. Из долгосрочных факторов глобального характера, имеющих место практически во всех странах, в которых действуют пенсионные системы, наибольшее влияние оказывают демографические факторы и соотношение различных возрастных групп. Старение населения на фоне сокращения численности трудоспособных возрастов породило системный кризис российской пенсионной системы в 1990-х гг. Новая система должна была ослабить зависимость финансового обеспечения от демографических факторов. В той конфигурации, в которой реализуется пенсионная реформа в настоящее время, эта связь не ослаблена. Две самые мощные подсистемы — базовая и страховая — по-прежнему строятся на принципе солидарности поколений, при котором пенсии нынешнего контингента пенсионеров финансируются поколением, которое находится в трудоспособном возрасте.

2. Новая пенсионная система имела своей целью создание страховых механизмов, которые позволили усилить ответственность самого работника за свою будущую пенсию и установить связь между ее размером и реальным трудовым вкладом в течение трудовой жизни. Отсутствие такой связи в прежней системе распределительного типа относилось к числу наиболее выраженных ее изъянов. В ходе пенсионной реформы эта цель во многом была реализована: в 2002—2004 гг. пенсионной системе удалось придать страховой характер, когда доля страховой пенсии составляла более 60% от общего размера и имела тенденцию к росту. Однако события 2005 г. коренным образом изменили это соотношение. Попытка компенсировать экономические потери пенсионеров в связи с монетизацией социальных льгот привели к внеплановой масштабной индексации базовой части пенсии. Страховая пенсия сократила свою основную долю и, соответственно, утратила свою функцию в пенсионной системе. Как показали прогнозные оценки на среднесрочную перспективу, прецедент 2005 г. имеет долгосрочные последствия, и соотношение базового и страхового элементов до 2012 г. не сможет вернуться к состоянию 2004 г. Это означает смещение пенсионной системы от страхового принципа к системе социального обеспечения.

3. Ослабление зависимости от демографических факторов поставили перед будущей пенсионной реформой вопрос о создании накопительной системы, при которой будущая пенсия или ее часть финансируется самим работником из его долгосрочных накоплений в период его трудовой активности. Пенсионная реформа предусмотрела формирование этой системы, но реальная доля была очень ограничена. Оценка эффективности системы будет возможна лишь после 2022 г. , когда на пенсию начнут выходить первые «накопители». Однако сейчас по долгосрочным актуарным прогнозам ПФ доля накопительной части пенсии для лиц молодых возрастов, которые в полном объеме участвуют в накопительной системе, составит от 8 до 15%, что не позволяет говорить о формировании в будущем весомого накопительного элемента.

4. Концепция пенсионной реформы, построенная на основе мирового опыта, исходила необходимости формирования особого элемента, коим должны были выступать профессиональные пенсионные системы. Однако процесс согласования экономических интересов государства, работодателей и работников оказался наиболее слабым элементом реформы, и реализация закона «О профессиональных пенсионных системах в РФ» отложена на неопределенное время. В итоге такой сложный вопрос, как финансирование пенсий работников целого ряда отраслей, и проблема льготных (досрочных) пенсий в новых пенсионных координатах не получили никакого решения, а тенденция к сокращению фактического срока выхода на пенсию не только сохраняется, но и усугубляется, что имеет ярко выраженные негативные последствия для финансового положения пенсионной системы.

5. Прежняя пенсионная система оказалась не в состоянии обеспечить социально приемлемый уровень пенсий подавляющему большинству российских пенсионеров. Это был главный социальный вызов будущей пенсионной системе. Пенсионная реформа на фоне общего экономического роста российской экономики обеспечила положительную динамику размера пенсий практически для всех категорий получателей. В итоге средний размер пенсии в 2002-2004 гг. превысил величину прожиточного минимума пенсионера. Среднесрочные прогнозы показывают, что даже при сценарии ускоренных индексаций пенсий этот уровень можно поднять до полутора ПМП. Однако, во-первых, это значение в реальности не может рассматриваться как серьезное социальное достижение системы, во-вторых, ускоренный сценарий может оказаться финансово нереализуемым, в-третьих, как уже отмечалось, он ведет к перерождению страховой системы в систему пенсионного обеспечения.

6. Высокая демографическая нагрузка в пенсионной системе на протяжении длительного времени заставляла поддерживать высокий уровень налоговых тарифов на работодателя, что служило объективным тормозом для экономического роста. Пенсионная реформа ставила своей целью снижение налогового бремени на работодателя. В значительной мере эту проблему удалось решить. Более того, начиная с 2005 г. сокращение тарифов отчислений в ПФ с 28 до 24% представляется излишне радикальным и неоправданным шагом, вновь поставившим ПФ в состояние дефицита финансовых ресурсов. Для ликвидации хронического дефицита в ближайшей перспективе потребуется либо общее увеличение тарифов отчислений в пенсионную систему (для всех работодателей), либо введение профессиональных пенсионных систем с дифференцированием тарифов (для отдельных работодателей). Тем самым, сегодняшний эффект может оказаться лишь временным достижением пенсионной системы.

7. Достижением дореформенного института пенсионного обеспечения был широкий охват населения пенсионной системой. Будущей национальной пенсионной системе предстояло сохранить это достижение. Однако новое пенсионное законодательство не включает в страховую систему значительные по численности группы населения, в первую очередь, учащуюся молодежь, тем самым, не позволяя им приступить к накоплению трудового стажа и суммы страховых отчислений.

8. Существенное влияние на финансовое положение в пенсионной сфере оказывает существование значительного по масштабу неформального экономического сектора и широкое распространение неформальных и теневых отношений на рынке труда. Создание стимулов к легализации оплаты труда как основы для формирования будущей страховой пенсии составляло одну из целей пенсионной реформы. Эта задача казалась тем более реалистичной на фоне изменения шкалы подоходного налога и либерализации порядка его взимания. Однако на практике эта связь оказалась не столь очевидной. Значительная часть трудовых доходов по-прежнему носят теневой и неформальный характер.

9. Прежняя пенсионная система оказалась неэффективной в значительной мере по причине государственного монополизма в управлении системой. Реформа была направлена на устранение этого монополизма, создание конкуренции, эффективное включение в пенсионную систему институтов частного сектора. Сегодня реальных шагов в этом направлении не сделано. Более того, созданы все возможности для дальнейшей монополизации ПФ всех важнейших функций в системе пенсионного обеспечения.

10. Интегральной целью реформы являлась выработка механизмов обеспечения финансовой устойчивости национальной пенсионной системы. Текущее финансовое состояние ПФ и среднесрочный прогноз показывает высокие риски финансового дефицита при различных экономических и политических сценариях. Среднесрочный прогноз показывает высокую вероятность хронического дефицита ПФ, начиная с 2005 г. до 2012 г. В последующем эта тенденция, вероятнее всего, сохранится. Тем самым, реформа не смогла обеспечить финансовую устойчивость новой пенсионной системы.

11. События в пенсионной сфере в течение первых десяти лет с начала экономических реформ показали опасность высокой степени ее зависимости от текущих экономических кризисов и политических приоритетов. На протяжении длительного времени пенсионная система выполняла несвойственную ей функцию: вместо выполнения функции материального обеспечения населения пенсионных возрастов, система использовалась как инструмент в борьбе с бедностью, масштаб и глубина которой резко возросли в 1990-х гг. Цель пенсионной реформы заключалась в создании независимых институтов пенсионной системы и, в том числе, системы пенсионного страхования, которая не должна зависеть от политических событий и приоритетов. События 2005 г. со всей очевидностью показали высокую степень зависимости современной пенсионной системы от текущей экономической и политической конъюнктуры. Идея выстраивания независимых институтов вновь принесена в жертву текущей задаче компенсации материальных потерь пожилого населения.

В свете сказанного можно утверждать, что российская пенсионная реформа 2000-х гг. представляет собой не более чем отдельный эксперимент по эволюционному совершенствованию распределительных систем, т. е. во многом устаревших подходов, которые по-прежнему уязвимы с точки зрения как демографических реалий, так и текущей экономической конъюнктуры. Этот эксперимент еще раз доказывает, что эти подходы не способны решить глобальные задачи, стоящие перед пенсионной сферой России, и что в не столь отдаленной перспективе ей придется вновь обратиться к поиску радикальных решений в пенсионной сфере.